借社保立法解制度困局

中國社會保險制度還處于未定型、未定性、未定局的階段，這是立法的難處。應借此次立法，推進中國社會保險制度的改革

從2006年初，《社會保險法(草案)》從原勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到日前全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見，大約經歷了三年時間。三年來，草案經歷了三個不同機構的“洗禮”，即原勞動和社會保障部、國務院法制辦、人大法工委。三年來，草案內容可以說是越“洗”越少，其結果令人失望。

三年的立法，凝聚了幾百人和十幾個部門的心血;三年的立法，也充滿了驚心動魄的博弈和進退兩難的尷尬。

制定《社會保險法》的依據是《憲法》和《勞動法》。作為這一領域的“基本大法”，它應該具有一定的專業性和相當的可操作性，這既是立法者的初衷，更是國際慣例。美國的《社會保險法案》經過數次修訂，2009年1月1日通過的最新版本，共有21章和一個附則，每章都有十幾條，每條又包括十幾款，幾乎每款都有很多目，是一個復雜龐大卻又操作性很強的“無微不至”的法律體系。

相比之下，中國的《社會保險法(草案)》只有12章91條，全文不足9000字。更為重要的是授權條款太多，明文授權國務院的條款多達九項，許多重要內容仍沒有定論。之所以如此，是由很多因素造成的。其中，部門之間的博弈難以定局，制度漏洞難以彌補，是重要的深層原因。

——借立法機會，理清部門之爭

此次草案的討論過程，充滿了部門之間的利益博弈。九項授權性條款中，五項是由于最終難以確定，只能“授權”國務院。“社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定”這一條就是一個典型。

三年里三個階段的起草過程中，征繳機構的確定經歷了此消彼長的“蛇形決策過程”:社會保險部門征繳→稅務部門征繳→國務院決定;在此過程中，充滿了各種不同立場的交鋒，最終還是將征繳機構的確定推給了國務院。早在1999年國務院頒布的第259號令《社會保險費征繳暫行條例》里，允許兩個部門同時征繳，由地方省級人民政府自行決定的規定，本來就是個折中的辦法，一個妥協的結果。

十年來，“雙重征繳”制度帶來了諸多混亂。十年后的今天，制定《社會保險法》應是解決這些久拖不決問題的大好機會。政府理應努力協調各方關系，聽取專家和社會意見，抓住這次立法的機會，厘清長期以來部門之間責任和利益的邊界，讓《社會保險法》真正能夠解決一些實際問題。

——立法難，緣于社會保險制度框架未定型

美國1935年通過的第一稿《社會保險法案》，經過了一年半的詳細論證。用現在的眼光看，細節處固然還有瑕疵，但是，在理念和整體設計上還是比較完整的，奠定了隨后70多年美國社會保險制度框架的基礎，其融資方式和給付公式都較為符合實際。截至2007年底，美國養老、遺屬及殘疾保險基金總資產為22385億美元。美國2001年制定的統賬結合部分積累制的改革報告，由16名專家(共和黨和民主黨各八名)經過七個月的封閉討論，形成一個經過嚴密測算的長達256頁的一攬子改革方案。雖然由于在野黨的激烈反對未能呈交國會，最后流產，但這個一攬子改革方案說明，社會保險制度涉及國民的根本利益，從職業生涯繳費到退休受益，貫穿一生的絕大部分時光。因此，它是一個系統工程，其制定的方法應該是集中力量，做各種科學的測算與論證，而不是想當然。制度設計也應長遠規劃，有統一的理念支撐，而不是走一步算一步。

但是，中國自1997年正式確立社會保險制度開始，五年之后的2002年，便開始出現農民工退保現象，一直到今天，有增無減;八年之后的2005年，便開始不得不強行予以行政干預，連年上調養老金待遇至今，否則，便與機關事業單位的差距越來越大。1997年確定的個人賬戶比例為11%、逐漸做實8%的制度結構，到2005年，個人賬戶縮小至8%，2006年又將做實比例下調到3%或5%(各試點地區不一樣)。當試點擴大到11個省份之后，就已經陷入進退維谷的境地，試也不是，不試也不是。試點做實賬戶的800億元人民幣，承受著通脹可能帶來的貶值風險，決策者卻束手無策。

中共十六屆六中全會和十七大提出的2020年基本建立城鄉社會保障體系的戰略部署，亦沒有具體實施步驟和進度表。早在2007年2月就首次向專家征求意見的農民工社會保險制度，至今也已拖了整整兩年，難以出手。

從以上對中國社會保險制度某些方面的簡單描述，可以看出制度被頻繁變更，沒有完整和成型的體系。這也就解釋了為什么《社會保險法(草案)》中有那么多地方難以落筆，原因就是社會保險制度設計存在很多問題。而且，這些問題之間相互聯系，互為條件和制約，單獨解決一個問題仍于事無補。只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，不斷打“補丁”。

由于制度的零碎，沒有完整的理念，導致相關的細節無法以立法的形式確定下來。參保人和參保單位的費率水平、個人待遇權益的明確預期、社會保險關系轉續等方面都無法明確規定。而公務員參保辦法、農村居民養老方案、社會保險基金投資運營體制、實現省級統籌的時間和步驟，這些大的方面也都無法確定。

中國社會保險制度還處于未定型、未定性、未定局的階段，一切都在“摸黑”的不確定狀態中，這是立法的難處。但同時，這次立法也是中國社會保險制度改革的機遇。應借立法機會，從制度結構上重新審視、完善和揚棄中國目前的社會保險制度。解放思想、實事求是，克服畏難情緒，知難而上，確定中國的福利理念，提出框架性的、完整的社會保險制度設計。否則，《社會保險法》很可能徒有其表，即使出臺，也會被束之高閣，無法發揮作用。

——出路在于“混合型”統賬結合

導致社會保險制度困境的重要原因，是個人賬戶與社會統籌“簡單相加”的統賬結合制度。這一制度最初是為國企改革設計，適合企業的特征，當將其擴大到全社會時，問題就產生了。由于參保激勵不足，導致費基不實和逃費現象十分普遍，以致費率不得不維持在較高水平，這又造成門檻太高，覆蓋面難以擴大，從而形成惡性循環。統籌層次相對較低卻難以提高，是導致眾多矛盾的根源。參保人難以自由流動，導致社會保險制度城鄉分割;流動人口難以入保，農民工社會保險成為難題;基金管理分散，投資政策難以統一制定等。

這些都是因為在中國二元結構僵化、財政“分灶吃飯”和戶籍制度約束的條件下，統籌部分難以流動造成的。而強制提高統籌層次，可能會出現道德風險和逆向選擇，導致保險費收繳困難。

基于名義賬戶理論設計的“混合型”統賬結合制度，可以解決以上問題。名義賬戶制是將社保賬戶變成一個銀行賬戶，將個人繳納與企業配比的保險費全部記入個人賬戶，不設統籌部分。但是，其運作也與銀行相似，銀行只需在儲戶提款時供款即可，至于貸款部分，則與儲戶無關。也就是說，只需保證參保者退休后能按時足額拿到養老金即可。

這種制度在名義上形成的是完全積累制，參保者隨時可以查看個人賬戶，人走到哪里都是同一賬戶，可一步實現全國統籌。由于制度透明度高，不受戶籍限制，公務員與城鄉居民都平等參保，很多其他問題便可迎刃而解。而且，賬戶資產可由中央統一集中代管和投資，資金使用效率提高，還可以大幅降低費率。

但是，與完全積累制不同的是，參保人退休時，仍然發放終生退休金，相當于目前統籌基金的功能和效果。并且，取消15年最低繳費年限，多繳多得，利益掛鉤，一直發放到受益人死亡。

當然，我們不必照搬發達國家的名義賬戶制，但在中國經濟亟待結構轉型的關鍵時刻，在國內消費始終無法提振的情況下，社會保險制度改革作為社會保障體系的主體，實應提上議事日程，而且，應該放棄碎片化的社會保險制度設計，采取統一漸進的模式，在確定統一框架的基礎上，不斷完善。《社會保險法》為我們提供了這一契機，抓住這一機會，對下一步中國社會保險制度改革的推進至關重要。■

作者為中國社會科學院拉丁美洲研究所所長