農電改革破題

在3000億元農村電網資產歸屬確定后，以農村電網的放開投融資和引入售電側競爭為突破口，中國電力體制改革有望邁出“輸配分開”的真正一步

《財經》記者 李其諺

中國農電體制改革有望在2009年邁出第一步，并成為電力改革“輸配分開”的突破口。

2008年歲末，中國電力企業聯合會(下稱中電聯)召開了農電體制改革與發展的研討會。

一位與會人士透露，受國家電監會政策法規司委托，中電聯歷時兩年調研而形成的農電改革調研報告，將在近期出爐。這份報告的核心部分，是對一直處于爭論中的農網改造資產產權歸屬問題，以及下一步農電體制改革的試點和方向提出政策建議。

“農電改革是‘輸配分開’的突破點，也是‘十一五’電力體制改革任務之一?！眹译姳O會一位官員告訴《財經》記者，“春節后有望拿出成型的報告?！?/p>

農網產權:“誰投資，誰所有”

農電產權歸屬問題，尤其是3000億元農網改造資金的歸屬，是農電改革中首先要解決的難題。

中國農電資產的積累形成主要分四個階段。

第一階段為上世紀90年代初，農電資產相對較亂，無賬或登記不全。

第二階段為1994年至1998年，農電資產主要依賴國家對農電的政策性資金投入，但有一部分農電資產來源于其他渠道，包括當地政府在開發區投入的配套費用、銀行貸款以及民間資本或外資的進入。

第三階段在1998年至2002年前后，即農網改造工程實施時期。這一時期是農網改造歷史上投入最多、規模最大的時期，改造農村電網資金主要來源20%為國債投入，其余由各省自己貸款。

2003年之后是第四階段，主要由專項國債(中西部農網完善工程及無電地區電力建設工程)和各省電網公司每年安排資金，用于農網建設與改造，繼續提高農村電網的覆蓋率。

其中，第三階段的高達3000億元農網改造資金的產權歸屬，歷來為農電改革的難點。中央直屬電網企業、地方政府對此一直爭議不斷。要推進農村電力體制改革，首先必須解決這一歷史問題。

公開資料顯示，從1998年6月至2003年年底，國務院專門劃撥國債資金作為農網改造的資本金，再加上農業銀行貸款，共投入農村電網建設與改造項目資金2884億元。

此外，2003年，國家還對縣城電網建設與改造投入了334.2億元，使得這一階段的總投入達到約3000億元。

“除了這3000億元，前兩個階段的農電資產產權也不是很明晰。這主要因為農電資產來源復雜，歷史較長，加上資產登記不全，產權界限很不明晰。”中電聯一位專家告訴《財經》記者，“不算清這筆糊涂賬，農電改革就沒辦法往下推。”

事實上，國務院在下達農網改造資金時，已詳細列明中央財政、地方財政和銀行貸款的出資額度，但并未明確投資主體。而且初步投資后的還貸由地方企業自行負擔，這些電網資產究竟屬于中央國有資產還是地方國有資產，成為爭論焦點。

電網方面認為，農網改造資金來源主要是國債資金和商業銀行貸款，各省電網公司作為承貸主體，也是項目法人，具體負責國債、商業銀行貸款的統貸統還，并在省電網公司相應地形成了一筆巨額債務。

“既然農網改造工程所形成的資產，與省電網公司的負債及還貸責任相對應，農網改造工程還貸資金形成的資產產權，應當歸省電網公司所有。”國家電網公司下屬省電網公司一位相關負責人在調研中指出。

此次國家有關部門對于農網改造資產產權，亦將給出一個比較明確的解決方案。一位接近調研組的專家透露，農網改造資金的歸屬劃分，有望按照“誰投資，誰擁有產權”的原則進行。

按照這一原則，由國家電網公司和南方電網公司統貸統還投資形成的資產，產權劃歸電網公司;由地方投資主體投資形成的資產，歸屬地方政府及其授權的投資主體。

在報告中，調研組建議，主管部委以正式文件明確當年農網資產的歸屬。

“產權多元化必然會帶來投資渠道的多元化，也將會有力調動各方資本投資的熱情。這一步改革實施后，多種資本共同建設農村配電網，長期制約配電網投入不足的痼疾將從根本上得到改變?！鄙鲜鲋须娐搶＜腋嬖V《財經》記者。

農網股份制改革將啟

2000年以后，隨著國債資金投資改造農網的歷史結束，以及貼費政策(國家支援電力建設的政策之一，規定每度電補貼電力公司0.01元-0.02元用以還本付息)的取消，農網后續建設資金失去了來源。近年來，農網發展緩慢已成為不爭的事實，農電投融資體制亟待突破。

按照目前縣供電企業與省級電網企業的關系，中國農電管理制大體可分為直供直管、躉售代管、股份制、自供自管等四種形式。

據中電聯統計，到2007年底，全國有2728家地縣級供電企業。其中，國家電網公司、南方電網公司、內蒙古電力(集團)公司直供直屬、參(控)股以及躉售代管的企業數量最多，合計2333家，占全國縣級供電企業數量的85.52%。這部分縣級供電企業售電量，占全國縣級供電企業的95%以上，三家電網公司的躉售電量，約占其全部供電量的15%。

此外，在不同地區還存在不同的產權形式。

據調研組統計，陜西省地方電力集團公司負責一個市和66個縣，西藏經貿委負責32個縣，新疆生產建設兵團負責30個縣，山西省國際電力集團公司負責12個縣，廣西水利電業集團負責40個縣(市、區)，四川水電投資集團公司等水電縣供電企業有191家，其他類型縣供電企業24家。

個別地區，至今還存在同一縣域內有兩個或多個供電企業的情況?！斑B電線桿子都是馬路兩旁各走一線，分屬不同供電企業?！眹译娋W公司的一位專家告訴《財經》記者。

面對這種產權多元化的現狀，2007年國務院在轉發電力體制改革工作小組《關于“十一五”深化電力體制改革實施意見》時，曾提出“鼓勵各類投資者投資農村電網，參與供電企業改制、改組”的深化農電體制改革的指導方針。

“農電投融資體制的變革，可為農電可持續發展提供穩定的建設資金來源?！敝须娐撘晃粚＜艺f。

調研報告建議，今后鼓勵各類投資者，包括外資、民營資本，跨行業、跨區域投資農村110千伏及以下電網建設，形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的良性農電投資機制。

根據醞釀中的改革方案，今后有望優先在省級農電企業引入多元化投資主體。在電力市場化基本完善和政府監管職能到位后，再逐步在縣級農電企業引入多元化投資主體。

對于代管企業，在中央電網企業結束農電企業代管狀態后，農電企業可以有兩種改革方向:一是農電企業通過無償上劃的方式，改組為省級電網企業的全資子公司或分公司;二是通過省級電網企業參股的方式，改組為省級電網企業控股的有限責任公司或股份有限公司。

中國投資協會能源研究中心副理事長陳望祥告訴《財經》記者，今后二三十年，為了開展新農村、新城鎮的建設，國家需要加強小水電、風電等可再生能源，以及加強農村基礎電網的建設，這需要進一步發揮中央、地方、企業、單位、私人等各方面的積極性，因此，需要堅持5號文件規定的，組織縣級股份制供電企業以地方為主進行農電體制改革。

參與調研組調研的一位專家對《財經》記者表示，實行農網股份制改革，是解決中央與地方產權矛盾的一個有效辦法。近十年來的農電體制改革實踐說明，只有解決企業法人治理結構和根據各股東對農村電網的投入確認產權這兩個問題，農電體制改革才能真正起步。

“上述兩個問題不解決，會影響到股份制體制改革的正常進行。而進行股份制改革，要和國有壟斷企業改革、健全法人治理統一考慮?！边@位專家說。

售電側競爭設想

調研報告還提出，“輸配分開”是中國電力市場改革深入發展的既定方針，按照發、輸、配、售的專業化分工，農電屬于配售電環節。因此，從電力市場化改革的大方向看，農電管理體制改革必然是“輸配分開”改革的重要組成部分，也是推動電力體制改革的一個突破口。

報告建議，各地根據經濟發展狀況，開展試點。

陳望祥告訴《財經》記者，很多地區的躉售縣、自管自供縣的供電企業，其輸配在體制上早已分開?！斑@說明，在配電側完全可以像發電側一樣組建獨立核算的公司，形成配電側的投資主體多元化?！标愅檎f。

2007年，國家有關部門的調研資料也曾指出，現階段在考慮經濟發展和資源分布情況的前提下，可在各省內分區域成立配電公司，以培育具有競爭力的獨立配電實體。在條件具備的地區，開展發電企業向配電公司直接供電的試點工作。

在此次專項調研中，有關專家也提出建議，應將農電改革和輸配電改革結合起來，作為下一步電力體制改革的方向。其中山西、陜西、廣西、四川等省份，有望啟動改革的試點。

“我們建議在農村供電主體復雜、上市電力企業較多的地方試點。”一位接近調研組的專家透露。

按照這一設想，四川正是試點的理想省份，因為當地上市公司法人治理結構規范，同時許多企業仍然廠網不分，農網分割嚴重、規模小，情況復雜。

“在類似這些地方試點，有利于中央和地方聯營，充分調動各方面的積極性，發揮大網資金、管理、人才、資金、信息的優勢，為地方電力開拓更加寬闊的發展渠道。”上述專家說。

試點的具體方案，可能會在明晰歷史上地方政府在電網投入資產的基礎上，原則上對110千伏及以下的配電網資產進行重組，形成兩到三個省級配電公司(相當于終端售電公司)，其中一個由國家電網公司對其輸配電業務進行內部獨立核算，基本維持現有模式管理;另一到兩個在現有省級地方電力企業基礎上，引入五大發電集團共同組成的股份制企業，為發電企業直供用戶提供體制上的保障。現在由各個縣級地方政府管理的縣級供電企業也可同時上劃到省級。改革后的省級配電企業，從省級電網企業(即輸電網公司)購電并對終端用戶銷售。這樣，在試點地區有望率先實現售電側的放開和競爭。

“通過改革試點，多種體制模式在一個省(市、區)范圍內并存，既有競爭又有合作，再經過幾年的發展，可為國家‘輸配分開’和深化農電體制改革提供經驗?！币晃唤咏{研組的專家如是評價農電改革試點的意義?！?/p>