透明度誰說了算

“在預算實踐中，財政透明度的制度化將使人們需要建立對打擊腐敗至關重要的某種政府體系：即，一個獨立的、有效力、高效率的審計系統，一個內部責任制會計體系和一個產生及時、準確資訊的信息系統。”

1998年，國際貨幣基金組織（IMF）正式通過了《健全財政透明度施行守則》（the Code on Good Practices on Fiscal Transparency， CGPFT）。而該《守則》與說明性的《財政透明度手冊》都基于以下四條原則：

第一條原則，政府角色與責任的透明度。該原則評估了：政府的非商業活動與其他經濟活動的明確區分程度；行政、立法與執法分支部門責任的定義明確程度；預算和預算外活動的協調與管理方式；對政府與非政府公共部門安排的明確程度；在私人部門中政府參與的明確程度與無差異對待情況；預算法規在界定義務與行政規則時的公開性與全面性；稅收法律框架的明確度、易得性和易懂性；公務員行為道德規范的定義明確程度與宣傳力度。

第二條原則，信息的公眾可得性。該原則涉及了在特定時期的綜合性財政數據和信息的公布，強調了以下事件的重要性：政府所有預算活動及預算外活動的公開發布；當年預算與前兩年財政實際支出的比較以及與預測未來兩年的財政總額的比較；關于準財政活動、或有債務和稅收支出的評估；對于政府資產負債水平和構成的全部信息以及各級政府合并賬戶信息的公開發布；財政數據公布的法律義務本質與預先宣布財政公開發布日期的必要性。

第三條原則，公開預算的準備、執行與報告。年度預算框架應該包括對財政可持續性的評估，而且應基于財政政策目標；財政規則應當明確；年度預算應在一個全面、連貫且量化的宏觀框架中予以準備，且應提供預算所隱含的主要假設；預算應指明主要的財政風險；報告預算數據的總額基礎應將收益、支出以及融資區分開來，并將支出按照經濟支出、職能支出以及行政支出的類別分類；非政府公共部門承擔了重大準財政活動的情況，應在涵蓋公共部門的財政報告中予以反映；支付欠款應予全面報告；政府采購和就業規制應予標準化且面向各方；預算執行應予內部審計，而且審計過程應公開以備回顧；應從法律上保護稅務管理免受政治導向影響，且應向立法機關呈遞預算實行進展的年中報告。

第四條原則，確保數據完整。預算數據應當反映近期的收入和支出趨勢、潛在的宏觀經濟發展和明確的政策保證；年度預算和決算賬戶應當明確會計基礎（收付實現制或權責發生制）和在數據編制和報告中使用的標準，如果財政數據具有內部一致性且已經與其他來源的數據進行了協調，應予以指明；應由一家獨立于行政部門的國家級審計機構向立法機關和公眾及時地提供關于財政賬戶財務公允性的報告；應當邀請外部專家來評估財政預測；應由一家獨立的國家級統計機構來核實財政數據的質量。

財政透明度和經濟增長

亞當·斯密認為，工商業的興起是在為一個無人擁有“足夠權力來干擾其運作”的“恰當政府”鋪平道路。這一看法十分中肯。財政透明度缺失一般會使人想到腐敗橫行、監管體系和機構被強行接管的轉型國家。

IMF的《財政透明度手冊》強調了為實現高質量增長而實現良好治理的決定性作用，并指出了財政透明度和良好治理之間的聯系。如《手冊》所言，“財政透明度應使那些為財政政策的設計和施行負責的人更有責任感。而愈發強健可信的財政政策將會得到消息靈通的公眾的支持，使得進入資本市場者更加踴躍，并減少危機發生的可能性與嚴重程度。”

腐敗和尋租對于經濟發展有著眾所周知的負面影響(Mauro，1995， Hall and Jones， 1998， Rodrik， 1998)。自然，避免腐敗是一套透明的財政制度的重中之重。正如Folsher所指出的：“在預算實踐中，財政透明度的制度化將使人們需要建立對打擊腐敗至關重要的某種政府體系：即，一個獨立的、有效力、高效率的審計系統，一個內部責任制會計體系和一個產生及時、準確資訊的信息系統”(Folsher， 1999)。

Djankov et al (2004) 也指出，一個更加透明的政府由于承擔了控制經濟失調的任務，而能使其經濟承受更低的社會成本。此外，透明度很可能受到“公民資本”的影響，因此透明度越高，在有效選擇時因控制失調而付出的社會成本就越低。

衡量財政透明度

財政數據的質量是衡量的第一個范疇。它包括四個部分：第一部分是預算真實性，評估主要包括：預算和實際的差異、對于債務的覆蓋情況、補足款的過度使用以及公用事業資金不足的發生情況。第二部分是預算執行數據，以及對事后數據質量和控制過程的關注，其他需要關注的還有：數據是否經過核對，暫記賬戶是否清空，欠款和非常規過程是否尋常、是否未經報告。第三部分是財政活動的覆蓋情況。此時分析著眼于一般性政府數據覆蓋的全面與否。特別要注意的是政府數據在財政部和在央行賬戶中進行處理時的一致性、各級政府及時數據的質量以及對私有化中收益的使用。此外，還需考慮將預算外資金和外部融資項目歸入財政報告和文件中。第四部分是外部審計，主要考慮決算賬戶的審計是否基于合意的模式，審計周期是否合理，實行審計的資源和技術能力是否充足，以及審計結果有無跟進等。

第二個主要類別是預算外活動。該類別由三部分組成：或有債務的完全覆蓋，與金融部門相關的準財政活動，以及與非金融公共企業相關的準財政活動。本類別關注的準財政活動與低于市場水平的利率、借款政策、貸款擔保和/或服從政治導向的個人借款決定有關。未報告的就業情況、價格設定、低于成本的定價以及公共公司的交叉補貼同樣應予以考慮。

第三個類別有關稅收政策和實行的明確程度。該類別包括兩個部分：評定稅收支出是否在預算文件中予以公布；此外，分析稅收執行過程是否依從行政裁量，研究其特征是否包含：模糊的規則，不適當或官僚的上訴程序，執行情況不佳的法律體制。

仿效Jones、Sanguinetti和Tomasi(1987) 的做法，我們將各個類別中各部分內容進行加總來計算財政透明度指數。由于這三個類別共由9個部分組成，所以財政透明度指數的最高值為9，而最低值為0。在我們的樣本中，擁有最高透明度指數的國家是意大利，而最低指數的三個國家為喀麥隆、烏干達和烏克蘭。

王一丹根據Jorge Baldrich《財政透明和經濟運行》編譯整理