預算監(jiān)督與約束問題探討

隨著公共財政框架體系的建立和不斷完善，政府財政成為了法治下的財政，是取之于民、用之于民的“陽光財政”。這不僅是指政府的一切收入均需依法征收，也是指政府的每一筆開支均需公開透明，接受監(jiān)督和約束。

在深入學習實踐科學發(fā)展觀的過程中，從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的角度重新審視人大預算審查監(jiān)督工作，對于建立完善、高效的預算審查監(jiān)督體系，規(guī)范預算管理有著特殊的現(xiàn)實意義。

一、政府預算及審查要點

在人大對預算進行審查的過程中，感到最困惑的恐怕就是一堆看不懂的數(shù)字，甚至覺得預算審查無從下手。為此，必須首先對政府預算有一個基本的認識，了解掌握政府預算的職能作用和預算審查的目的。其實預算就是政府的財政收支計劃，是政府籌集、分配、使用和管理財政資金的工具。在長期的預算管理實踐中，逐步出現(xiàn)了一些概念或術語，如預算周期、零基預算、滾動預算、轉(zhuǎn)移支付、赤字預算等，這樣能夠更加準確地反映政府的財政收支活動，同時也使預算工作變得更加復雜和專業(yè)化，增加了預算編制和審查的難度。作為一種工具，由于各個國家的國情、歷史、傳統(tǒng)習慣和管理需要不同，在預算制度設計和管理方法上也有所不同。政府預算能夠體現(xiàn)政府意圖，幫助政府達到政治目的。如實行擴張型（積極的）財政政策和緊縮型（消極的）財政政策，對經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生兩種截然相反的政策效應。

從預算監(jiān)督的角度看，無論財政收入來源有哪些、規(guī)模有多大，首先要保證預算的完整性，即政府的各項收支都要納入預算。政府不應該有未得到法律批準的收入，并且只有獲得批準才能進行支出。其次要維護預算的權(quán)威性，保證嚴格按批準的預算執(zhí)行。第三要保證支出的有效性，實現(xiàn)財政資金效益最大化。目前，預算編制不完整，預算執(zhí)行不嚴格，財政資金使用缺乏績效考核，是我國各級政府加強預算管理亟待解決的問題。至于預算報告和預算草案中所使用的那些術語、科目等，都是為編制預決算服務的，不必深究，人大預算審查監(jiān)督的重點也不在那上面。

二、預算的全面性監(jiān)督

預算作為政府收支計劃，它規(guī)定政府活動的范圍和方向。對預算的全面性監(jiān)督，就是對政府的所有收支活動都要進行監(jiān)督，否則就有可能導致政府的某些行為失控，造成行政權(quán)力的濫用和公共資源的浪費。對預算的全面性監(jiān)督應側(cè)重以下三個方面：

（一）預算編制的完整性。預算的完整性要求政府的預算應包括政府的全部收支項目，絕不允許在預算規(guī)定范圍之外還有任何以政府為主體的財政收支活動。在我國現(xiàn)行的財政體制下，地方政府預算中既有稅收收入又有各項非稅收入，既有本級收入又有上級財政轉(zhuǎn)移支付收入，既有基金收入又有國有資本運營收入；在部門預算中，既有財政撥款，又有部門自營收入。保證預算編制的完整性，就必須把所有的財政性資金都納入預算管理，部門的自營收入也要納入部門預算，實行綜合財政預算。

（二）部門預算的可信性。部門預算是政府預算的細化，一級政府預算最終是通過各個部門預算來完成的。部門預算應體現(xiàn)部門職能，反映部門的全部工作計劃和目標。實行部門預算改革以來，各項支出定額不斷規(guī)范，政府預算資金年初分配到位率不斷提高，但仍有相當一部分屬于部門職能的支出沒有納入部門預算，造成部門預算范圍狹窄，預算執(zhí)行中的大量追加使得部門預算的可信性大大降低。

（三）預算執(zhí)行的嚴肅性。預算也是法，經(jīng)人代會批準的預算具有法律效力，應嚴格執(zhí)行。預算不能隨意追加，超收收入不能隨意動，按預算口徑編制決算，這些規(guī)定有的還需要通過修改和完善相關的法律作出補充。應通過加強對預算收入的預測，嚴格按法定標準安排預備費，提高預算資金的年初分配到位率等項措施，來逐步解決預算約束不嚴的問題。

三、預算的協(xié)調(diào)性監(jiān)督

預算本身具有調(diào)節(jié)職能，政府在籌集、分配和使用財政收入的過程中，會影響到經(jīng)濟社會的方方面面。如今，預算安排是否協(xié)調(diào)，更是與和諧社會建設密切相關。按照建立公共財政框架的要求，預算的協(xié)調(diào)性主要體現(xiàn)在預算的公平性方面，體現(xiàn)在財政資金在政府職能范圍內(nèi)的合理配置。

（一）建立公共財政框架是保證預算公平的關鍵。建立和完善公共財政體制，是黨中央在新時期對財政改革的基本要求。公共財政的核心是滿足社會公共需要，把更多的財政資金投向公共服務領域。各級政府都應當按照建立公共財政體制的要求，進一步調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財政資金供給范圍，逐步退出對競爭性、經(jīng)營性領域的財政性投入，將有限的資金主要用于滿足社會公共需要，真正做到財政資金取之于民、用之于民。

（二）公開、透明是保證預算公平的重要前提。預算只有公開才能夠更好地接受監(jiān)督，使公眾清楚政府要辦哪些事，要花多少錢，錢花得是否合理。隨著人大代表參政議政能力的不斷提高和人民群眾民主法制意識的不斷增強，要求提高預算透明度的呼聲越來越高。按照監(jiān)督法和政府信息公開條例的規(guī)定，應及時發(fā)布政府預算信息，積極保障人大代表的知情權(quán)，廣泛征求社會各方面意見，以確保預算公平合理。

（三）績效評價是促進預算公平的重要手段。通過審計等部門對各項財政支出的績效情況進行檢查評估，發(fā)現(xiàn)財政資金使用中的各種問題，不僅可以減少財政資金的損失浪費，還可以堵塞預算上的漏洞，避免財政資金偏離公共財政領域，向利益集團傾斜，從而促進預算公平。

四、預算的可持續(xù)性監(jiān)督

政府預算不同于一般項目預算，它要循環(huán)往復、年復一年地維持政府運轉(zhuǎn)，保證政府經(jīng)常性的開支需要。首先，政府的存在決定了預算的可持續(xù)性，沒有預算的政府是不可想象的，有一級政府就應該有一級預算。其次，預算是按年進行編制、執(zhí)行和對比分析的。再次，有些預算項目具有持續(xù)性，不是在一個預算年度內(nèi)能完成的。

我國《預算法》規(guī)定，中央和地方各級政府分別編制本級預算草案，報同級人民代表大會審查批準，預算年度統(tǒng)一自公歷1月1日起，至12月31日止。目前由于中央和地方各級政府之間在事權(quán)劃分和財力配置上還不夠科學合理，中央財政收入占全國財政收入的比重大，在地方政府預算中，有相當一部分收入來自中央財政的轉(zhuǎn)移支付，地方各級政府對上一級財政有很強的依賴性。全國人民代表大會一般在每年的3月召開，包含大量地方預算資金的中央預算這時才能獲得批準。而此前地方各級政府預算都已經(jīng)人代會正式批準，這就很難保證地方預算的完整性和準確性，往往造成一些中央專項形成跨年支出，打亂了地方政府預算的周期性。解決這一問題，一是要在憲法層面上進一步明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，同時進行分稅制改革，賦予地方政府相應的財力保障；二是改變預算周期，改現(xiàn)行的財政年度為自公歷4月1日起至次年3月31日止，這樣有利于地方政府完整、準確地編制預算；三是編制滾動預算，在編制下一財政年度預算的同時，對未來三年的財政經(jīng)濟形勢進行預期，政府各部門制定未來三年的工作計劃，據(jù)此編制未來三年的政府預算，報人民代表大會審查批準，以增強預算管理的前瞻性和連續(xù)性，有助于財政穩(wěn)固和可持續(xù)發(fā)展。

學習實踐科學發(fā)展觀，建立公共財政制度，客觀上對政府預算提出了新的要求，呼喚一個統(tǒng)籌兼顧、公開透明、科學完整、合理高效的預算早日出爐。同時，要進一步提高人大預算審查監(jiān)督的權(quán)威性和約束力，更好地發(fā)揮預算在管理社會經(jīng)濟事務和實施宏觀調(diào)控中的作用。

（作者單位：省人大常委會預算工作委員會）