政府應急處置中的倫理管理與價值引導

[摘要] 危機狀態下，人們的日常生活秩序被打亂，政府為了維護公共安全，必須采取一些非常態的管理方式與方法。這些管理方式和方法不僅有一個合法性問題，而且還必然涉及到倫理問題。應急處置中的倫理問題包括三個層面：一是理念層面的，即當危機發生時，處理危機事件中應遵循的最基本理念是什么的問題；二是操作層面的，即在危機發生時，政府應急管理中平衡諸多利益需要采取的倫理原則及如何利用機遇進行倫理管理的問題；第三個層面是價值引導問題，即如何調動公民的積極性，使其成為應對危機的重要支持力量，如何利用危險時期的特殊機遇調動國民的倫理資源，提升公民的倫理境界等。

[關鍵詞] 政府；應急處置；倫理管理；價值引導

[中圖分類號] C931[文獻標識碼] A [文章編號] 1006-6470(2009)03-0078-04

現代社會，各種危機事件頻發，一些重大礦難、空難、火災、地震、社會安全事件以及傳染性疾病等突發事件不期而至時，政府的管理不再像日常管理一樣處于一種隱性狀態，只有當事人能感受到其效率和效果，政府應急處置的方式、方法和效果成為全國乃至全世界關注的焦點。這不僅是對政府和政府官員的應急管理和應變能力的一種考驗，也是對政府日常管理的一種檢視，對政府的核心理念和公信力的一種挑戰。政府應急處置除了需要關注技術手段和合法性之外，還需要關注政府管理的核心理念、倫理原則，并對公眾的情緒進行價值引導，以提升公職人員及全社會成員的道德水平。

一

人類從產生之日起，就面臨著與自然界、與其他種族、與同族人之間的各種各樣的矛盾與斗爭。有矛盾、有斗爭就會有危機。美國學者羅森塔爾認為，危機是“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件”。[1]人類社會的危機來自兩個方面的不確定性：自然環境的不確定性和社會發展過程內部的不確定性。可以說，危機與人類社會相伴而生。但是，在不同的社會歷史條件下，危機的特點、人們對危機的認識水平以及人們應對危機的理念各不相同。

由于人類的生存環境不同，人類對危機的認識不同，因而人類應對危機的理念也不斷變化。迄今為止，人類應對危機的理念經歷了由神本觀念到物本觀念再到人本觀念的轉變。在自給自足的自然經濟社會，由于生產力低下，人類只能是靠自然的恩賜而生存，所謂“靠山吃山，靠水吃水”，“日出而作，日落而息”，就是對早期農業社會人類的生存狀態的準確刻畫。那時，人類作為自然界的一分子，與自然融為一體，人類對自然的影響力相對有限，社會分工不發達，加之各種自然屏障的阻隔，社會內部的相互依存性不強，社會成員之間的相互聯系主要局限在自然地理空間的范圍內，如依自然條件建造房屋居住而形成的自然村落、人們進行簡單的商品交換而形成的自然集鎮等。這種在經濟、社會活動相對孤立和封閉的社會形態，危機的傳染性相對較弱，時間上較慢，空間上較小，爆發的頻率也較低。面對危機時，由于人類對自然界認識的局限性，對人與自然關系的把握的不確定性，把危機看作是“上天”對人類的懲罰，因而處置危機的理念帶有較強的神秘色彩，表現為以各種不同的方式祭拜天神，祈求保佑平安。例如，中國古代就有為避免洪水泛濫而每年為河伯娶親的傳說，《圣經》中也有上帝以“諾亞方舟”救人的典故。

近代以來，隨著科學技術的發展，人類征服自然、利用自然的能力不斷增強。為了增加耕地，人類可以砍伐森林，填湖造地；為了增加農產品的產量，人類發明了化肥、殺蟲劑；為了滿足人類生活所需，人類發明了自然界難以消化的化學制品……科學技術的發展，人類對自然規律的認識，使人類在與自然的矛盾面前表現出前所未有的自信，人類相信科學技術的發展可以揭開自然界的秘密，人類開始由崇拜上帝轉而崇拜科學技術。人類相信自然資源是取之不盡、用之不竭的，科學技術能夠不斷地拓展人類對自然資源的利用，可以為人類帶來無限的繁榮，人類完全有能力戰勝自然。人類與自然關系中的人類中心主義、科學主義和功利主義主導了人類對危機的態度，這種觀念堅信人類是自然界的中心，只要依靠科學，人類就可以戰勝各種各樣的危機。在價值觀上，近代人類奉行的是功利主義，他們相信，只要增進了人類社會的物質利益，就是增進了人類的幸福。與此同時，應對危機在管理上只被看作是一種技術問題，而沒有作為一種管理理念引起重視。在應對危機時，遵從的是集體物質利益本位的理念，其極端表現則是不惜犧牲個人的生命換取集體的微小利益。

現代社會，科學技術和社會化大生產不斷發展，極大地改進了人類的生存狀態和生存環境。生態環境的改變使人類面對著諸多自然災害的威脅，重大疾病、地質災害等危機頻發，越來越成為人類社會生存與發展的威脅。與此同時，社會化大生產和社會分工的發展導致社會成員之間協作需要與溝通困難之間的矛盾日益加劇，對人類的和諧發展構成威脅。與社會化大生產不斷發展相伴隨的是社會分工越來越細，一方面社會分工的差別使社會成員之間的生存和勞動環境的差異加大，人與人之間的共識減少，不同階層、不同社會群體之間溝通困難、協調減少。另一方面，社會分工使個別的生產過程社會化，勞動產品變成了社會產品，社會成員之間的相互依賴，使彼此協作變得須臾不可分離。一旦協作過程中的某個環節出了問題，就有可能引發公共風險和公共危機。

現代社會自然災害與社會危機出現的可能性和影響力都在不斷加劇加深，給人類造成的危害越來越大。與此同時，隨著社會物質財富的不斷增加，人們對生命價值的認識的深入，對人與自然關系的不斷反思，人們在應對危機時開始形成了以人為本的理念，這里的以人為本，既包含了對作為類的人的長遠持續生存與發展的關注，也包含了對個人生命和財產的尊重。在應急管理中，就是在不涉及人類持續生存發展的大原則下，個人的生命和財產的價值成為關注的重點。根據有關學者的研究，西方媒體對國外自然災難危機的關注點按顯著程度排序，分別是傷亡人數、救援效果、危害程度及可能對所謂民主自由產生影響的程度[2]。傷亡人數成為媒體和政府關注的第一焦點，顯示了現代社會“以人為本”成為應急管理的第一理念。國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》明確提出把“以人為本，減少危害”作為處理突發公共事件的基本原則，彰顯了現代社會危機處置的基本理念。

二

當危機來臨時，政府要啟用大量的非常態管理措施，此時，如果處理不慎，就會導致對公民權益的侵犯。政府能否在應急處置中真正忠實于“以人為本”的理念，既是政府存在是否具有合理性的基本體現，同時也決定著政府應急管理是否具有有效性。如何應對危機，不僅是一種技術層面和手段層面的管理，而且還是一種倫理層面的管理。

政府履行行政應急性原則需要依法處置，但問題是在危機出現的緊急時刻，由于事件的突發性決定了政府只能實行非常規決策，此時行政自由裁量權范圍內起絕對支配作用的是行政人員的道德價值觀。而行政倫理所要討論的重要內容就表現在對自由裁量權行使的合道德性進行倫理評價。有效地進行倫理管理，既是保證政府管理在危機狀態下不偏離目標的關鍵，也是政府化危機為機遇的重要契機。為此，政府需要注意以下幾個關鍵環節：

首先，要確立應急管理的倫理原則。應急管理中出現的問題有別于常態管理中的問題，通常都是沒有先例，沒有可效仿的經驗。事件的突發性和不確定性造成了高度的緊張和壓力，為將危機所造成的損害限制在最低限度內，決策者需要在有限的時間里作出快速的反應和智慧的決策。危機中決策者必須面對一個永遠令人遺憾的現實：不可能保全所有的利益，不可能照顧到所有的方面。決策者必須在公共利益與私人利益之間、在公民權與行政權之間、在效率與公平之間作出選擇。為此，需要確立一些基本的倫理原則：(1)個人利益與公共利益相結合的原則。公共行政的產生源于公共利益的存在，公共行政活動的目的也在于實現和維護公共利益。在應急管理中，當公共利益受到威脅時，應當把維護和保障公共利益的安全和把損失降到最低作為行為準則。但是，當個人的生命安全受到威脅時，只應“不惜一切代價”地保全個人的生命安全，體現“以人為本”的理念。(2)公民權利與公共權力的平衡原則。應急管理中，政府采取一些應急措施時不僅要考慮到合法性，還要考慮到合倫理性，即是否侵犯了公民的公民權。(3)效率與公平統一原則。公共行政的公共性決定了它的公正性和正義性，其最重要的倫理原則就是公平。但是在危機事件的處置中，則應當突出公共效率原則。危機事態的突發性、嚴峻性和隨時都有擴大的可能性，要求決策者必須在有限信息、有限資源、有限時間的條件下尋求“滿意”的處理方案，效率就成為危機決策的第一要求。而在災后的重建和資源征集補償時則應充分體現公正原則。

其次，要善于運用媒體，塑造政府和領導的倫理形象，以此改善政府與公民之間的關系，提高公眾對政府的滿意度和信任度。“政府信任”是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度。換句話說，“政府信任”是公眾預期并相信政府官員與政府機構會殫精竭慮地實踐其義務與責任，以提供民眾所必需的服務、福祉與生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治領導者所領導并在健全的政治制度下高效率運行[3]。在社會處于穩定狀態時，政府的日常管理的價值不容易顯現，政府管理不具有挑戰性，百姓對政府的信任度和滿意度通過生活水平是否提高，政府是否廉潔、官員是否親民來體現危機時期，政府的作用凸顯出來，政府的決策是否有力，是否能夠帶領民眾度過危機成為改善政府與公眾之間信任關系的關鍵。大規模的災難會使民眾產生恐慌情緒、對政府的依賴心理，政府處理不當就會發展為對政府的不信任，而有效的處置則會增進政府和公眾之間的信任關系。在這方面，政府除了要以積極有效的方式應對災害之外，還應有意識地塑造領導者的個性魅力并表現政府為民眾服務的能力和智慧。現代社會政府、領導者的公共形象和行政行為之間的關系變得無比緊密，正面的形象有利于政令的執行和暢通，相反，負面的形象則會導致“雖令不從”。在塑造政府及領導者的形象方面，媒體發揮著重要的作用。日常情況下，普通公眾不了解政府和領導者的工作情況，更少有機會接觸領導，公眾是憑借現代傳媒來認識政府和領導者的。危機時期，政府和領導者成為媒體和公眾關注的焦點，政府和領導者應充分利用大眾媒介，在媒體上塑造良好的形象以贏得公眾的肯定、合作和支持，并使公眾樹立對領導者乃至整個政府機構的信心。

第三，利用危機帶來的機遇，提升公職人員的職業倫理精神。公職人員的倫理水準是實現公共管理民主化、合法化、人文化的重要保障，特別是在危機時期，公職人員的倫理道德素養是保證應急管理取得成效的重要精神資源。從倫理視角來看，由于在危機處置狀態中行政行為屬于非常規行為，一些約束常態管理的法律、法規不再發揮作用，行政人員的自由裁量權增大。在行政管理者行使自由裁量權的范圍內，起決定和支配作用的是道德責任感和行政價值觀，以及建立在對道德情境和道德必然性認知基礎之上的道德判斷力。道德責任感和行政價值觀決定了行政人員在關鍵時刻如何處理個人利益與公共利益的關系問題，道德判斷力則決定行政人員最大限度維護公共利益的道德智慧和能力。

道德不是一種知識，而是一種實踐理性，道德只有在實踐中檢驗，也只有在實踐中得以形成。危機事件處置，既是對行政人員的道德責任感和判斷力的一種檢驗，也是培養行政人員德性的一個重要契機。在危機事件處置中，事件的緊迫性迫使行政人員必須在一剎那作出明確的善惡裁決，這就是對行政人員的道德價值觀與選擇判斷能力的一個最好檢驗。危機處置中的行政人員目標的明確性和公眾的高度關注，會調動和激發起公職人員的使命感和責任感，使其選擇有利于大眾的，甚至是犧牲自我利益的道德行為。在特殊情境中的道德選擇因其善行帶來了顯著的社會效果，引起公眾關注、認同，因而使當事人獲得較強的幸福感和榮譽感。這種行善之后帶來的滿足感有利于善行的延續，直到形成穩定的道德人格。

三

危機不僅導致社會物質的損失，更使人們的精神價值體系遭受沖擊，并引起社會秩序偏離正常軌道，直接影響到國家的公共安全與社會穩定。應急管理者不僅要關注危機本身，而且更要關注危機中的人，關注全人類共同的生命價值，關注危機中的精神價值體系，政府應采取有效的措施進行有效的心理關懷和價值引導，倡導人類形成共同應對危機的倫理標準和價值觀念。

首先，要通過心理安撫、倫理關懷緩解公眾的恐慌情緒，提高公眾抗御災害的能力和相互友善的倫理境界。“某種自然災害或人為事故能否演變為公共危機事件，公眾作出什么樣的心理與行為反應是一個關鍵性的變量”。[4]關注災害和事故中公眾的心理和行為，既有利于控制事態的發展，也是政府在危機時刻應當承擔的倫理責任。在危機沒有發生時，政府有責任做好各種應急演練和知識傳授，針對某一地區、某一特定時期可能發生的重大危機事件，預先告知公眾自我調節和尋求救助的方法與途徑。當危機來臨時，政府要通過各種途徑宣傳倡導人與人之間互相的關懷、信任、友愛、理解、寬容與幫助，領導干部和公務員要帶頭以健康、樂觀的心態對待危機，化解由避難場所的環境問題所引發的人際關系的緊張等；危機過后，政府和社會有責任對受害者進行心理輔導和安慰，特別是對于在危機事件中受到重大打擊，如因失去親人和健康而心理孤獨的人群，在危機中失去住所而無家可歸的人群等，要給他們以心理的治療和社會福利的救濟治療，給予他們重新面對生活的精神勇氣和物質支持。

第二，要利用危難之時，轉危為安，凝聚民心民意，提升公民戰勝危機的信心和勇氣。在這方面，媒體發揮著非常重要的作用。在美國發生“9#8226;11”恐怖襲擊后，傳媒上既有民眾恐懼、悲傷、焦慮情感的宣泄，也有樂觀、堅定、同仇敵愾等情緒的表達，起到了很好的傳播效果，也穩定了整個社會的情緒。中國“5#8226;12”地震發生后，國務院總理溫家寶立即親臨一線，指導抗震救災工作，成了災區和全國民心穩定的巨大精神力量。政府和媒體通過盡可能及時、準確、充分、透明的公開信息發布，使全國人民隨時了解災情、與災區人民同呼吸共命運，不但增強了廣大群眾戰勝災難的信心和勇氣，而且大力宣傳慈善救援精神，倡導以人為本的精神和眾志成城的理念，煥發和凝聚了廣大民眾的愛國熱情，為政府和媒體如何利用危機凝聚民心民意提供了寶貴的經驗。

第三，利用危機時期，培養公民社會賴以成長的信任、互惠及合作精神。現代社會，由于人與自然、人與社會、國與國之間的聯系越來越密切，矛盾越來越復雜，導致危機事件呈現頻發性、損失的巨大性、涉及廣泛性、應對復雜性等特點。單純依靠政府顯然難以承擔應急管理和救援的責任，應急管理需要全國以及全世界人民的廣泛參與合作，這就要求培育公民及公民自愿性團體的參與意識和參與能力。現代公民的參與意識，不僅包含積極和主動參與救援的意識，而且包含危機發生時公民、社會和政府之間的一種相互信任和相互合作的精神，這種合作精神是建立起一個戰勝危機的強大的社會支持系統所必需的基礎。危機讓人們感到個體生命的脆弱性，產生對他人的依賴感，這就為倡導人與人之間互相的關懷、信任、友愛、合作等提供了契機。政府要有意識地運用這一契機，通過各種途徑，開展不同形式的宣傳、教育活動，使廣大民眾了解公眾參與對于社會救助的重要性和必要性，并創造條件讓公眾在廣泛的參與中體驗公民意識的崇高和作用，進而形成并強化公眾在社會治理中的參與意識。

注釋：

[1]薛瀾等.危機管理[M].清華大學出版社，2003，25.

[2]周慶安.大規模公共危機中的國家形象塑造[J].對外傳播，2008(7).

[3]李硯忠.政府信任：一個值得關注的政治學問題[J].中國黨政干部論壇，2007(4)

[4]戴健林等.公共危機應急機制：和諧社會的呼喚[J].發展，2006(1)。

作者簡介：鄯愛紅(1965-)，女，山西太原人，北京市委黨校公共管理教研部教授