完善我國農村宅基地使用權流轉制度的法律思考

侯麗艷　趙亞霄　胡　蝶

[摘要]我國現行法律嚴禁農村宅基地使用權的流轉。中共十七屆三中全會雖然提出要完善農村宅基地制度，依法保障農民宅基地的用益物權，但是關于農村宅基地使用權的流轉問題，并沒有像會前公眾預期的那樣給出明確規定。作者認為，嚴禁農村宅基地使用權流轉帶來了諸多現實困惑，因此，我國有必要從完善相關法律制度、賦予農民完整的宅基地用益物權、構建宅基地使用權流轉市場及加強集體土地監管等方面，建立和完善農村宅基地使用權的逐步流轉制度。

[關鍵詞]宅基地；宅基地使用權；用益物權；流轉

[中圖分類號] F301.3；D922.3[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)04-0039-03

一、我國農村宅基地使用權流轉制度概述

農村宅基地使用權是指農村村民依法對集體所有的土地享有占有和使用，并利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。[1]從其性質上講，宅基地使用權是以農民的社員身份為依托，在集體經濟組織所有的土地上發生的，與成員的社員權利和利益密切聯系的一項特殊的用益物權。

農村宅基地使用權流轉是指農村宅基地使用權的流通、轉讓。鑒于我國保護土地資源、特別是保護耕地的需要，以及宅基地與農民生存的關系，我國對農村宅基地使用權流轉作出了嚴格限制，如《土地管理法》第62條的規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》也規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。因此，我國目前禁止農村宅基地使用權的單獨流轉，但不限制在集體經濟組織成員之間附隨流轉。實踐中，在法律允許的范圍內宅基地使用權也常常因地上房屋的繼承、買賣、贈與、

出租等，被附隨轉移。

二、限制農村宅基地使用權流轉的現實困惑

1.流轉機制不暢，土地資源浪費嚴重

隨著我國城市化進程的不斷加快，大量農村人口涌入城市，近年來農村出現了大量的閑置住宅。許多房屋年深日久無人維護，毀壞后不能再行居住，又無法出賣，許多地方出現“空心村”現象。但是在現有制度下，因地上建筑物仍存在，集體經濟組織無權收回宅基地，導致大量宅基地閑置浪費。根據相關資料統計，近年來，東部發達地區有5%至10%的農民在城市里購房，約有1，500萬戶左右宅基地處于閑置、空巢狀態[2]。同時，隨著農村新增人口的增加及改善住房條件的需要，新申請宅基地的數量逐年上升。有資料顯示，1980年以來我國平均每年有2%的農戶自建新房，年竣工面積在4億平方米[3]。由于農村缺乏建設規劃，亂批亂建、超標準建房的現象很多，村莊外圍急劇擴張，占用了大量的集體土地，甚至將原有農用地變為宅基地，侵占耕地的現象十分嚴重。國土資源部統計到2006年我國耕地面積已經減少到18.27億畝，近幾年幾乎以每年1，300多萬畝的速度遞減，其中農村建設用地需求的增長是主要原因之一，這種現象明顯有悖于我國保護耕地的基本國策[4]。據測算，如果實現對廢棄及閑置宅基地的再利用，通過對“空心村”的治理或退宅還田措施實施，可以增加有效耕地約4，000多萬畝[5]。

2.利益驅動，隱形流轉頻繁

在我國社會主義市場經濟發展過程中，農民的市場經濟意識不斷提高。在城鄉結合部及經濟發達等房屋需求旺盛的地區，受向城鎮居民出售房屋獲得巨大經濟利益的吸引，宅基地使用權流轉的地下隱形市場悄然形成，并屢禁不止。其中最主要的流轉形式是非法買賣，主要表現為：一是集體經濟組織成員之間直接買賣宅基地。有些村民為了多獲得宅基地，限于“一戶一宅”相關法律規定，無法依法申請并獲得宅基地，需求方即向其他村民購買宅基地；二是集體經濟組織之間買賣宅基地。筆者在調研時發現，有些人口相對稀少、集體土地比較富余的村莊，存在著通過規劃、整理出成片宅基地，將其出售給人口密集、集體土地稀缺的村莊作為宅基地等建設用地，以此為村集體創收的現象；三是城鎮居民到農村購買宅基地，由于近年來城鎮房價的不斷攀升，城鎮居民的住房需求開始轉向城郊，村民便將自用住宅及宅基地出售給城鎮居民或外來人員，北京通州宋莊的“畫家村”并非個別現象。該等宅基地流轉的共同特征是相關當事人“私下”交易，隱形流轉，嚴重擾亂了我國的土地管理秩序，有悖于我國的相關法律規定，不可能獲得法律的支持。

3.監管缺位，權屬關系混亂

盡管我國在宅基地管理方面制定了一系列法律法規，對宅基地的占有、使用及審批程序等都有明確的規定，但是實踐中農村宅基地使用權的監管存在著明顯的缺位。調研中發現，許多村莊不遵守或者違反宅基地審核程序的問題比較普遍，村干部代替集體經濟組織行使宅基地的分配權，或者不經村民大會擅自出租或者出讓集體所有土地，與開發商進行房地產開發建設等情況均非個案。也正是土地管理部門監管缺位，只重形式審查、重匯報，缺乏實質實地審查，以罰代管，無形中放任了這種現象的擴大化。同時，出讓房屋及宅基地使用權后，再行申請宅基地等現象也未能得到有效遏制。監管不到位為農村宅基地使用權的隱形流轉打開了便利之門。另外，為規避監管，雙方在宅基地轉讓后并不辦理產權轉移手續，致使權屬關

系混亂，也為各種糾紛的產生埋下了隱患，這對構建安定和諧的新農村將產生一定的負面影響。

三、我國農村宅基地使用權流轉制度的構建

近年來，在城市近郊及一些經濟發達地區，農村宅基地使用權的隱形流轉已經成為不容忽視的現象，其不僅不利于我國土地資源的保護，也直接影響了我國房地產市場的健康發展。而現有法律對宅基地使用權自由流轉的限制及法律規定之間的相互矛盾之處，使得實踐中在處理有關宅基地使用權流轉的問題上難以取舍[6]。鑒于此，有必要對我國現有制度進行反思，對農村宅基地使用權流轉制度進行科學的構建，從保護農民切身利益和實現公平、平等價值理念的角度出發，建立農村宅基地使用權流轉制度。

1.加快相關法律的制定和修改，完善農民宅基地使用權的權能

《中共中央關于推進農村改革發展的若干重大問題的決定》指出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”宅基地使用權作為一項用益物權，在我國新出臺的《物權法》中雖有專章規定，但內容相對簡要，特別是有關其流轉的問題主要還是在《土地管理法》及相關配套法規中規定。這些規定缺乏對該項權利本身的關注，多是站在管理的視角，并且制度之間也存在著相互矛盾之處，如宅基地禁止流轉與地隨房走之間的矛盾，一戶一宅與財產繼承上的沖突等。因此要保障和實現農戶宅基地用益物權，必須打破現有政策和法律對農民宅基地進行流轉的限制和制約，有必要對現行《土地管理法》作相應修改，或出臺一部專門的有關宅基地使用權的法律法規，允許宅基地使用權在一定條件下自由流轉。該允許流轉的一定條件主要是指，在不改變宅基地歸集體所有的性質下，繼續堅持“一戶一宅”的基本原則，對于因各種原因有“多宅”的農戶或者只有一宅的農戶只要其能證明其處分宅基地后，仍有合法的住處或者能夠獲得合法住處，即可以允許其將宅基地在法律規定的范圍內自由流轉，從而保障其收益權等權能的最終實現。

2.完善農村宅基地使用權流轉的一級市場

首先，集體經濟組織享有宅基地的所有權，應嚴格遵循“公開、公平、公正”出售宅基地使用權的原則。集體經濟組織作為農村的基層組織，承擔著鄉村規劃和建設的任務，能夠有效掌握本村的土地資源狀況，了解農民的住宅需求，因此，建立由集體經濟組織作為出讓方、申請宅基地的農民作為受讓方、政府在程序上監管的宅基地一級市場的運行模式，同時通過公示等方式建立全程公開制度，以避免部分村干部暗箱操作，違規取得宅基地使用權，及大量侵占耕地等現象。

其次，有效推行宅基地使用權清查登記制度，嚴格落實“一戶一宅”制度。對于非法取得多宅的，予以清退。同時依法劃定宅基地的邊界，符合標準的，核定宅基地使用權，頒發使用證。對于非法占用宅基地的，依法罰沒；超標準占用宅基地的，在進行處罰的同時，嚴格執行按界改建。

第三，適度提高宅基地的使用費，建立耕地保護基金。在不改變宅基地的社員福利性質的前提下，按照當地土地資源的緊缺狀況，有必要適度提高宅基地使用費。這樣做一方面可以提高宅基地的使用成本，遏制浪費土地資源的現象，另一方面可以考慮用增加的費用建立耕地保護基金，用于鼓勵耕地的開墾與保護。

3.有步驟地建立農村宅基地使用權流轉的二級市場

首先，允許宅基地使用權在集體經濟組織成員之間有限制的流轉，實現宅基地的再利用，以適應近年來農村人口的變化。對此必須強調的是，基于我國的土地人口狀況，我國是不具備宅基地完全市場化流轉的條件的，但是有條件的流轉將是有利于實現我國保護土地資源基本國策的一個有效途徑，因此，允許流轉的主體主要是集體經濟組織內部成員，宅基地可以在農戶之間進行流轉，也可以用于農村集體企業建設，并且可以用于集體的其他規劃建設，如建造道路、退宅還田等。有限制流轉的主要目的在于，一方面使農民手中閑置的宅基地使用價值發揮出來，保護農民的財產權益；另一方面也是更主要的動因，則是避免對集體土地、特別是耕地的過度占用，保護我國集體土地的基本格局。

其次，在宅基地使用權流轉環節開征增值稅。基于縮短宅基地使用權一級市場和二級市場的價格差距，維護集體經濟組織的合法權益，抑制不當交易行為的考慮，有必要對宅基地使用權在二級市場的流轉中，征收一定比例的增值稅，稅收收入返還地方財政，專項用于耕地的保護。

第三，建立規范的宅基地使用權流轉的二級市場。各地政府可以由當地的土地管理部門牽頭，分區域建立宅基地使用權交易所，通過對宅基地使用權轉讓過程中交易主體資格的核準、宅基地使用權的變更登記、及對交易價格的調控等措施，規范宅基地使用權的依法流轉。同時，與一級市場形成有效銜接，杜絕農民轉讓宅基地使用權后再行申請宅基地使用權等不法行為，以達成設計該制度時充分保護我國土地資源的目標。

4.加強法制教育，完善農村宅基地使用權的監管機制

面對日益嚴峻的土地形勢，特別是耕地資源形勢，節約用地、規范用地是必然的選擇。加強土地法制教育，形成取得宅基地使用權的自覺守法意識和行為習慣，構建依法治地、用地的良好局面，是宅基地使用權有序流轉的基本保證。

我國土地實行國家和集體所有，政府在我國土地資源管理過程中發揮著重要的作用。加強政府監管，嚴格執法，應當建立多渠道多環節治理、規范土地市場的有效監管體系：首先宅基地使用權取得的審批、流轉的監管是政府有關部門發揮監管作用的重要途徑。在現有制度下，出于保護和節約土地資源的終極目標，有必要實行政府土地管理部門在宅基地使用權審批過程中，授權鄉鎮土地所進行實質審查的制度，實現源頭上的有效監管。目前，在有些地方推行的宅基地申請、審批公示制度，對規范土地管理秩序發揮了非常積極的效果。其次要實行政府對宅基地使用狀況的巡查制度，建立公開的宅基地違法立案標準，明確執法依據。通過對宅基地使用權流轉的調控，實現集體土地資源的有效配置。另外，借鑒社會監督制度，形成全方位監督氛圍。最后，有必要將宅基地使用權的監管狀況，納入各級政府的崗位責任目標，通過“一票否決”，加大政府監管的責任。

[參考文獻]

[1]史衛民.農村宅基地使用權流轉的法律思考[J].理論導刊，2007，(9)： 69-71.

[2]方益波.城鄉“土地剪刀差”加劇 呼喚土地制度新一輪改革[EB/OL]. http：//jjckb.xinhuanet.com/gnyw/2008-10/09/ content_121623.htm2008-10-09.

[3]陸學藝.發展變化中的中國農業、農村與農民[EB/OL].http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xstl/xstl24/t20060703_9109.htm2009-03-25.

[4]張慶華.土地物權疑難法律問題解析 [M].北京：法律出版社，2007：81.

[5]張春娟.農村“空心化”問題及對策研究[J].唯識，2004，(4)：83-86.

[6]張慶華.中國土地法操作實務[M].北京：法律出版社，2003：22.

On Improving the System on the Transfer of Usufruct of Rural Residence Base

Hou Liyan，Zhao Yaxiao，Hu Die

(Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang050031， China)

Abstract： Chinas laws prohibit the transfer of the usufruct of rural residence base. The reports advanced that we should improve the system of rural residence base， protect the peasants usufructuary right on residence base，on the Third Plenary Session of the Seventeenth Central Committee of the Chinese Communist Party，but，it didnt give specific answer to the problem on the rights transfer，didnt satisfy the publics expectation before the meeting.The writer thought that Chinese practice has brought so many realistic problems that it is necessary for us to take some measures to build and improve the system of rural residence base，such as improve related laws， entitle the peasant the usufructuary right on residence base， build the market of the rights transfer and enhance the supervion on collective land ，and so on.

Key wrods： residence base； right of residence base to use； usufructuary right；transfer

(責任編輯：張改蘭)