對宅基地市場化的設想

馮文嘉

[摘要]現行的宅基地管理制度分割了城鄉土地市場，造成了大量土地資源的浪費，也阻礙了城市化進程，不利于農村經濟的發展。假設允許宅基地上市流轉，不僅能夠打破當前一級土地市場的供給模式，也能對當前的土地收入模式產生一定影響。相應地，對宅基地上市后所涉及的問題也應作出一些設計。

[關鍵詞]宅基地；城市化；小產權房；上市流轉

[中圖分類號]F301.3[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)04-0042-04

一、引 言

馬克思在研究資本主義“超額利潤轉化為地租”時就提出了土地在實質內涵上是“土地物質”和“土地資本”的二元構成。作為自然狀態的土地是“土地物質”；而已利用土地由于附加了人類的勞動成為了“土地資本”，并使“土地物質”與“土地資本”融為一體。隨著市場經濟的深化，我國土地的“資本特性”日益突出，城鄉二元分割的土地市場出現諸多不可調和的問題。限制宅基地流轉，必然會產生資源配置的低效率，農村經濟發展受限等不利于我國整體經濟發展的矛盾。農村宅基地是否應該上市流通，充分實現其作為稀有資源的價值成為理論界熱議的話題。

主要研究內容集中在以下幾個方面：①宅基地現狀，閑置原因及改革方向的研究。宅基地的粗放使用導致資源浪費是大家普遍認同的宅基地現狀，究其原因在于歷史遺留問題、農民落后的傳統觀念、工業化城市化進程速度加快、監管力度不到位、宅基地產權不完整等(肖文韜，宋小敏，1999；盧向虎、楊延梅、蔣宗杰，2006；鐘在明，2008；周志雄，2006)。由于我國正在經歷城鎮化、工業化、市場化的重大經濟社會轉型，原有的均分、福利性質的農村宅基地使用制度的經濟、社會基礎正逐步喪失，改革農村宅基地使用制度、允許宅基地自由流轉勢在必行(梁亞榮、朱新華、鄧明輝，2008)，但是農村宅基地使用權流轉制度的建立必須在承認并維護農村宅基地福利性的前提下進行(喬仕彤、張一弛2005)。②宅基地產權的研究?，F行立法中雖然規定了與宅基地使用權相關的一些內容，但是沒有形成完整的宅基地使用權制度，還存在很多缺陷(李永格，2008)。甚至有學者提出將農村宅基地房地產確權為農民的“物權”(私有權)，其實質是確認農民的生存權、居住權、財產權(龔介民，2008)。③宅基地是否應有償取得和轉讓。對于這個問題是否改革存在兩種主流觀點：一是認為要堅持農村宅基地使用權的生存保障性，對生存保障與資源優化相結合的農村宅基地使用權制度設計時，農村宅基地使用權的原始取得為無償取得(陳榮生，2007)；另一種則主張實行宅基地有償使用，目的是運用經濟手段，強化土地管理(李忠孝、趙宏松、李成員，1993)，并以馬克思的價格理論作為依據認為無償使用的宅基地制度否認了宅基地的商品資本價值，是造成宅基地閑置、粗放使用的根本原因(李譜，謝鑫，2008)。④宅基地法律建設的研究。農村宅基地立法的主要問題：法律法規體系殘缺不全，缺少專門的法律法規，現有條文偏少，缺乏操作性(姜愛林、陳海秋，2007)。針對農民宅基地使用權流轉的形式及其存在的問題，我們必須建立一套完善的法律制度，以保障我國土地市場的有序進行，促進社會主義土地市場體系的發育和完善，發揮其對市場經濟發展的積極作用，防止和抑制其消極作用(張待水，2004)?？蓞⒄諊型恋厥褂脵嗔鬓D制度構建全新、適合中國國情的農村宅基地流轉制度(劉金清、張叢軍，2005)。

宅基地上市的理論研究一直以來對完善和發展宅基地流轉理論起著巨大作用。在改革開放30年的今天，我國以市場導向為基礎的經濟發展取得了巨大成功。面對改革的下一步，中央在十七屆三中全會上通過了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。《決定》在不斷解放和發展農村社會生產力的原則中明確提出：“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。由此可見，將市場經濟引入農村土地市場具有現實的可能性，喚醒這種“沉睡資本”①的時機經成熟。

二、當前宅基地制度的突出問題

國有土地可根據供需形成的市場價格，在土地使用者和所有者之間自由流轉；而宅基地的流通受到嚴格限制，不能體現其真實價值。但是無論是城市居民，還是農村鄉民，都是追求利益最大化的“理性人”，在這樣不完整的市場上，矛盾不可避免。下面筆者就從兩方面論述當前宅基地制度下的突出問題。

(一)農村宅基地粗放使用造成的土地資源浪費

我國城市化幾乎以每年1%的速度進行，每年差不多有1000萬農民進城生活，理論上講伴隨著農村人口減少，農村居民點用地也應相應減少。但事實上并非如此，從1978年到2006年，我國城市化率由17.93%增長到25.98%，在城市化增長最快的近10年間，全國農村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。據有關資料顯示，2004年底全國村莊建設用地2.48億畝，占全國建設用地總量高達52.4%，人均村莊用地218m2/人，遠高于城鎮人均占地。

宅基地粗放利用的主要原因在于雙重占地難以解決。農民進城打工，在城市安了家、定了居，不再回到農村。但囿于宅基地法律上的流轉限制，沒有完整的使用權，因此就將老家的房屋空置。只要農民集體成員的身份還存在，集體就沒有權利將宅基地收回，同時作為“理性人”的農民不會將房子無償交回，其所持態度就是“那就空著吧”。根據河南省國土資源廳2004年的調查，全省僅“空心村”的浪費用地就達150萬畝。在耕地不斷減少，城市用地緊張，土地資源越發稀缺的今天，農村卻存在這樣的土地資源浪費，可以看出限制宅基地的上市極大的降低了土地資源的優化配置。

一般商品在競爭市場上可根據需求來調節供給量，但是土地作為特殊商品其供給方式有所不同。由于土地數量的有限性，所以它的自然供給無彈性，這也是土地資源寶貴的地方。土地的自然供給限制，再加上不可移動性，它不可能具有流動的聚集效應，因此經濟供給彈性較小。要將全國閑置宅基地流轉起來目前看來也不現實，但可以考慮通過“區域輻射”的效應將現在能利用的閑置地先利用起來，減少土地的浪費。由于受到城市基礎設施、便利交通等利好因素輻射，尤其是在城鄉結合部住房需求較為旺盛，也出現一些隱形交易的現象。農民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉與灰色交易大量存在，據估算已經達到10%-15%左右，有的地方甚至達到40%以上。因此可利用城市的輻射效應，以點帶面在經濟相對發達的城鄉相接地區讓閑置宅基地參與市場配置，這樣也可以緩解城市擴張對土地增量的開發，轉而改為重新利用土地存量。

(二)限制宅基地流轉阻礙城市化進程

由于我國人多地少的矛盾，農村土地經營規模十分狹小，每個農戶平均不超過0.5公頃。因此只有使農村勞動力變得相對稀缺，分得的土地相對增多，才有可能使得農民通過自己的比較優勢脫離貧困?？梢哉f，推進城市化進程是農民脫離貧困的重要手段。限制宅基地流轉，無疑在一定程度上阻礙了城鎮化進度，甚至制約了農村經濟發展。

中國的“民工潮”始于80年代末，90年代初達到6000萬人，90年代中后期略有收縮，進入21世紀后，又爆發性增長，2007年達1.5億人。②盡管城市化進程速度不斷加快，但是由于長期以來施行的計劃經濟體制下農業支持工業的戰略，導致我國城市化嚴重滯后于工業化、社會結構與經濟結構不協調的城鄉失衡局面。其中一個原因就是在于農民籌集資本的途徑單一，主要依靠勞動報酬收入，使得收入來源約束較大。近年隨著經濟的發展，土地的稀缺性日益彰顯，土地價值不可估量，有資料顯示2007年全國出讓土地總價款11947.95億元，而農村經濟卻沒有在經濟發展中享受到應有的地租利益。要發展經濟最重要的一點就是擁有資本，假設充分利用農民擁有的固定資產，如宅基地，可以“租賃、轉讓、抵押和入股”等形式上市流轉，必然可為農民帶來長期的、穩定的土地收益回報。意味著他們可以有更多的融資、投資渠道，無疑這樣能夠促進城市化進程。同時當宅基地真的變成集體的，也可以搞地產開發、也可以和企業合作搞建設，將資本吸引進農村。但是現在農民能夠吸引資本的要素只能“沉睡”，而不能活躍的實現自身價值，這樣相當于只具有勞動力的農民眼睜睜被擋在資本市場之外，農村資本大量外流。

三、宅基地上市后的歷史突破

依據1950年的《土地改革法》我國土地是私有的，實現了以1927年秋收起義、南昌起義為標志的土地革命的承諾——打土豪分田地。但是在計劃經濟下中央為了支持城市工業發展，要求生產資料高度集中以便管理，在1956年開始搞合作社、人民公社，農民私有的土地漸漸無條件變為集體所有，但當時并沒有將宅基地收歸集體所有。直到1962年《農村人民公社工作條例修正草案》規定：宅基地“歸生產隊所有”，一律“不準出租和買賣”，宅基地流轉被禁止。但同時規定，房屋歸農民私有，可自由買賣和出租。這樣宅基地不能流轉的限制和“地不能隨房走”的悖論就這樣形成，直到今天還依舊延續著。

為適合我國市場經濟的發展，打破僵硬的歷史，具有許多突破意義。

(一)改變我國現有一級市場土地供給模式

根據有關規定，我國一級市場的土地供給主體就只有國家一個，因此集體所有土地要進入市場進行流轉就只有一種方式，那就是國家以公共利益之名將集體土地先征收，使之成為國有土地才能進入土地市場，然后再和原有的國有土地一起通過批租制轉讓出去。圖1為我國城鄉二元土地結構制度圖。

由于房地產的高額利潤，部分地方政府為了短期利益，出現征地不公的現象。政府打著“公共利益”的名號，低價征收了農民的土地，再轉手高價賣給開發商，以此來謀得城市發展的資本，實現地方GDP的快速增長，甚至通過這種方式大搞政府工程。這種一級市場的供地模式弊端在于，供給者只有一個，但是市場上的需求者卻是無限多個，這樣的壟斷形式必將造成商品的價格上揚，扭曲了商品的真實價格。這樣的主要后果有兩個：▲征地不公造成大量失地農民；▲政府參與到經濟活動中來，大大降低了經濟活動的效率。

事實上，面對旺盛的住房需求，許多農民也在十分“理性”的追求地追尋著自身利益最大化。雖然國家明文規定，宅基地不能上市流轉，但是違法的隱形交易比比皆是，根據北京市2004年的典型調查，在郊區12個村的3730戶農民家庭中，有160戶賣房、757戶長期出租房屋，分別為總戶數的4.3%和20.3%，合計為24. 6%?！胺ú回煴姟?，對于這種行為政府很難有所作為，不能簡單的一句“不允許”就將房屋收回。開放宅基地市場，政府才能明確的規定出管理辦法，才能逐步規范統一我國的土地市場。其實這種違法行為不再是農民個別的零星行為，而是村集體和鎮政府的成片開發，于是小產權房③得到迅速發展。小產權房的出現對現有國家土地供給開發模式形成了挑戰，它實際上在現有的商品房體系之外，又開辟了另外一個體系。多元化的土地供給方式打破政府一家獨斷，形成壟斷競爭土地市場，這應是我國土地市場建設的發展目標。在土地市場上引入競爭可起到抑制房價的作用，小產權房受到歡迎的熱烈程度表明改革城鄉兩元土地流轉制度的時機已經成熟。

(二)改變我國現有土地收入模式

城市的土地交易如火如荼的地進行，由供需關系形成的價格引導著市場，使得城市居住用地價格自2002年來以每年6.37%的增長率螺旋式上升，在一定程度上成為了市場經濟的代表性行業。根據發布的《2007年全國國土資源公報》顯示，2007年全國招拍掛出讓土地11.53萬公頃，占出讓總面積的50.9%，比2006年提高了20.4%，城市土地市場的交易活躍程度可見一斑。另一方面占我國人口近70%的農村人口卻沒有享受到城市化、市場化、工業化帶來的“土地資本效益”。農民集體所有的宅基地不能自主的在經濟上得到實現，就算要進入市場也只得由國家先征用征收，再由國家出讓給開發商或用做它用，農民獲得的補償通常只用有極小部分。根據國務院發展研究中心課題組的報告，在土地增值部分中農民得到其中5%-10%，鄉鎮得到15%-20%，地方政府得到20%-30%，房地商得到40%-50%。④

允許宅基地流轉不僅會拓寬農民收入途徑，也會對現有土地收入模式產生影響。宅基地進入市場通過競爭會減低土地的出讓價格，同時也會減少政府土地收入，另外這種新增的土地供給勢必會影響國有土地供給量。農民可自由轉讓宅基地，其收入必然也應歸農村集體成員所有，體現了所有權在經濟上的實現。國家只能通過稅費等方式獲得土地流轉的利益。這樣的收入分配格局和現行的土地收入模式大相徑庭。能否做出這樣的改革關鍵在于政府是否愿意放棄與農民爭利，讓農民的資產得到保護，從而獲得應有的利益。

四、宅基地制度改革過渡時期的設計

鑒于我國保障制度還沒有覆蓋到農村，因此筆者將以下改革設想定義為宅基地制度改革過渡時期的設想，可視地方經濟的不同情況通過試點的方式進行“增量改革”。

(一)宅基地使用權的取得

我國經濟水平相對發達國家來說不算高，長期的“重工輕農”的歷史形成了城鄉有別的二元化經濟結構。與此相對應，社會保障體系也同樣是城鄉有別，對城鎮居民實施的是以貨幣支付為主要方式的社會保障制度，而對農民實施的則是以無償提供宅基地使用權與土地承包經營權為特征的實物式生存保障制度。在覆蓋全國的社會保障制度尚未建立之前我們仍舊要堅持宅基地的保障性，因此在對宅基地使用權的取得上做出如下設計。

(1)堅持2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》的規定：各地一律不得在宅基地審批中向農民收取新增建設用地土地有償使用費。(2)只有本集體內部成員符合宅基地原始取得的主體條件。(3)按照能夠生存發展的原則來規定個人應有的居住面積，遵循“一戶一宅”的規定以戶為單位劃撥宅基地。(4)宅基地劃撥具有一次性特征，如因轉讓、抵押、贈與等原因失去原有宅基地的不得再申請土地。(5)面積超標的部分應酌情收取宅基地使用費。(6)宅基地使用權的期限視我國農村社會保障建設的情況而定。在沒有普及社保的情況下，仍應該以宅基地的保障性為前提，無限期使用。

(二)宅基地使用權的明晰

由科斯及其追隨者創立的“新制度經濟學”，其核心一個是“產權”：產權界定與否，直接影響到了人們產權流轉的成本和收益；另一個是“交易成本”，所謂交易成本，就是人們之間相互行動時所引起的成本。由此看見，明晰的產權關系是土地資源得以有效配置和利用、降低交易費用、降低外部性影響的基本條件。應盡快出臺《宅基地管理法》，從法律上進一步明確界定土地所有權主體，將其具體確認到村民小組或村集體經濟組織，并以確權、登記、發證的形成鞏固下來。秉著 “弱化所有權能，強化使用權能”的原則，減弱對宅基地以“死產”形式作為保障的方式，而更加重視它以“財產”用途，由動態走向靜態。對具體對相關的申請條件、審批程序、面積標準、責任處罰等方面做出規定，合法使用宅基地的農民全部發證到戶。對手續齊全、合法建造的宅基地及其地上附屬物，可借鑒城市房產管理辦法頒發兩證——《集體土地使用證》和《房屋產權證》，明晰宅基地的使用權為其合法流轉做好準備。

(三)宅基地使用權的行使與保有

現行法令中規定宅基地只能在本集體內部流轉，嚴禁城鎮市民購買宅基地。首先來看前半部分規定的合理性，既然流轉對象為本集體內部的村民，也就意味著購買對象本身就有權利申請屬于自己的宅基地，購買動力并不強烈。如此一來，這樣需求微弱的市場難以形成。對于嚴禁城鎮市民購買宅基地的規定也值得商榷。現行立法嚴格禁止宅基地使用權的抵押、出租和轉讓。而“地隨房走”是我國現行法的一項基本原則，法律雖然禁止宅基地使用權可以轉讓，但是不禁止房屋所有權的轉讓，這樣在實際操作上就十分矛盾。