從《立法法》探析我國違憲審查制度

張 偉

摘要違憲審查對保證憲法的實施,保障公民權(quán)利和自由的實現(xiàn)有著極其重要的作用。《立法法》對我國的違憲審查制度有所發(fā)展和完善,但中國目前的違憲審查制度缺乏獨立的專門機構(gòu),缺少相應(yīng)的違憲審查訴訟程序。因此筆者主張建立相對獨立的違憲審查機構(gòu),在立法上擴大違憲審查的范圍,建立違憲審查訴訟機制和審查程序,完善我國的違憲審查機制。

關(guān)鍵詞違憲審查 違憲審查制度 立法法

中圖分類號:D920.0 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-018-03

從齊玉苓的“憲法司法化第一案”到孫志剛的“中國違憲審查第一案”,人們的目光再次聚集到我國的違憲審查制度上。盡管我國多次的憲法修正案均沒有對違憲審查制度作出明確的規(guī)定,但是層出不窮的個案使得違憲審查成為憲法學界的討論重心。那么,什么是違憲審查制度?我國違憲審查的現(xiàn)狀如何?我國的《立法法》對違憲審查制度又有哪些發(fā)展與不足?應(yīng)如何從立法來完善我國的違憲審查制度呢?本文擬從以上幾個方面對違憲審查制度進行分析。

一、違憲審查制度的含義、特征及作用

(一)違憲審查制度的含義

違憲審查制度譯自英文judicial review of constitutionality。其含義是指特定的國家機關(guān)對某項立法或某種國家行為是否合憲所進行的具有法律效力的審查和處理的制度。①違憲審查制度起源于1803年美國聯(lián)邦最高法院的“馬伯里訴麥迪遜案”。首席法官馬歇爾認為,“違憲的法律不是法律”,“憲法取締一切與之相抵觸的法律”。他明確宣布國會1789年頒布的《司法條例》第13條違憲,從而確立了法院擁有審查國會通過的法令的職權(quán),逐步形成了違憲審查制度。

違憲行為分為兩種:一種稱為抽象行為的違憲,另一種則是具體行為的違憲。②所以違憲審查的含義包括對違憲的“抽象審查”和“具體審查”兩個方面:(1)違憲的抽象審查是指特定的國家機關(guān)對各級立法機關(guān)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例以及司法解釋是否違憲而進行的審查。(2)違憲的具體審查是指特定的國家機關(guān)對國家機關(guān)、非機關(guān)組織的具體行為是否違憲而進行的審查。

(二)違憲審查制度的特征

1.違憲審查是由特定的國家機關(guān)進行的審查,世界上多數(shù)國家憲法都明文規(guī)定了違憲審查制度。

2.違憲審查機關(guān)所作出的裁判都具有法律效力。

3.違憲審查的審查對象為立法和國家機關(guān)、政黨、團體的行為。

4.違憲審查機關(guān)作出的審查結(jié)果具有終局性,不可上訴、復審。

(三)違憲審查制度的作用

違憲審查通過有違憲審查權(quán)的機構(gòu)對立法和行政行為進行是否符合憲法的審查而對違憲行為予以糾正和制裁,以保證憲法的實施,保障公民權(quán)權(quán)利和自由的實現(xiàn),保證國家權(quán)力的運行符合憲法和人民的利益,維護憲法確立的國家政治、經(jīng)濟和社會生活等方面的基本活動原則。因此建立完善的違憲審查制度對維護憲法的尊嚴,維護國家政治與社會穩(wěn)定都起了重要作用。

二、國外違憲審查制度設(shè)立的模式

憲法要得到真正的實施就必須要有一定的保障,其中最重要的就是要建立行之有效的違憲審查制度。正因為如此,世界各國在形成法治國家的過程中都高度重視違憲審查制度的建設(shè)并形成了幾種相對定型的模式:

(一)司法機關(guān)審查制

這種體制以美國為代表,它建立在“三權(quán)分立”的政治哲學基礎(chǔ)上,其直接淵源是著名的“馬伯里訴麥迪遜一案”的判例。具體為由普通法院在審理個案的過程中,對作為該案審理依據(jù)的法律等規(guī)范性法律文件的合憲性進行審查,若屬違憲,則在個案中拒絕適用。現(xiàn)全世界效仿此種模式的有60多個國家。

(二)立法機構(gòu)審理制

這種體制以英國和前蘇聯(lián)為代表,由該國的立法機構(gòu)(英國的議會、前蘇聯(lián)的最高蘇維埃)對規(guī)范性法律文件進行審查。這種審查制度有“自己監(jiān)督自己”的缺點所以在西方國家效仿的不多。

(三)憲法委員會審查制

以法國為代表,由國家專門設(shè)立憲法委員會對兩院的規(guī)章制度進行審查。具有較強的政治性和權(quán)威性。

(四)憲法法院審查制

這種制度由奧地利首創(chuàng),國家設(shè)立憲法法院,依其職權(quán)對各種法律、法規(guī)、法令的合憲性進行審查,對公民個人提起的憲法訴訟進行審查等。

三、從《立法法》看我國違憲審查制度的現(xiàn)狀

現(xiàn)今我國違憲審查制度的有關(guān)規(guī)定主要集中在《憲法》和《立法法》等法律中,我國《憲法》規(guī)定憲法的最高地位,也對違憲的“抽象審查”做了一些規(guī)定。然而《中華人民共和國立法法》對審查和撤銷違反憲法的法律、法規(guī)做出了更加具體的規(guī)定。所以我們有必要通過《立法法》了解我國違憲審查制度的現(xiàn)狀。

(一)立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國立法法》主要以調(diào)整立法權(quán)限的劃分和立法程序為規(guī)范內(nèi)容,其中對我國憲法所確立和規(guī)定的違憲審查制度有一定的完善,表現(xiàn)為:

第一,《立法法》明確了憲法的最高地位,規(guī)定憲法立法應(yīng)當遵循憲法的基本原則。《立法法》第78條規(guī)定“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。”《立法法》總則的第3條明確規(guī)定“立法應(yīng)當遵循憲法的基本原則,以經(jīng)濟建設(shè)為中心,堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論,堅持改革開放。”

第二,全國人大及人大常委會行使國家立法權(quán),③《立法法》對法律保留的范圍和事項作了具體規(guī)定。《立法法》第八條規(guī)定,“下列事項只能制定法律: (1)國家主權(quán)的事項;(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);(3)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;(6)對非國有財產(chǎn)的征收;(7)民事基本制度;(8)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。”在第九條、第十條、第十一條也作了具體的規(guī)定。

第三,《立法法》在第五章適用與備案部分對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單性條例、規(guī)章在適用過程中發(fā)生的沖突及解決方法做了具體規(guī)定。

第四,《立法法》第九十一條明確了全國人民代表大會特別是法律委員會在違憲審查中的地位和作用。全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向制定機關(guān)提出書面審查意見;制定機關(guān)不予修改的,可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案,由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。

第五,明確了提出違憲審查的主體。《立法法》第九十條規(guī)定:國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求,由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。

前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議,由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究,必要時,送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。

(二)我國違憲審查制度的現(xiàn)狀

《立法法》對我國憲法所確定和規(guī)定的違憲審查有一定的完善和發(fā)展。④但是在切入個案的實際操作上不難發(fā)現(xiàn)我國的違憲審查制度中存在著明顯的缺陷,表現(xiàn)為:

首先,《立法法》對我國提出違憲審查的主體的規(guī)定不夠詳細,且缺乏可行性。從《立法法》第90條規(guī)定中可以看出,任何國家機關(guān)、組織、社會團體和公民都可以對其認為違憲的任何規(guī)范性文件書面提出“進行審查的建議”,但是在對那些規(guī)范性文件怎樣才是同憲法或者法律“相抵觸”。對衡量的具體標準并沒有作出具體規(guī)定,全國人大常委會對可能會卷席而來的大量來自公民的違憲審查建議應(yīng)接不暇,對其能否“起訴”法律也沒有規(guī)定。這樣就有可能使公民的違憲審查建議權(quán)被置于可有可無的境地,從而使這些規(guī)范缺乏操作性而束之高閣。

其次,缺乏獨立專職的違憲審查組織機構(gòu),導致違憲審查權(quán)虛置。違憲審查是一項極具專業(yè)化、技術(shù)化以及經(jīng)常化的工作。實行違憲審查機關(guān)專門化有利于監(jiān)督憲法實施的經(jīng)常化和專業(yè)化,只有經(jīng)常監(jiān)督才能對法律規(guī)范進行較為全面的審查。違憲審查還是一種適用法律的工作,需要精通法律和具有專門憲法知識的人員來擔任。我國全國人大常委會主要行使國家立法權(quán),審查違憲的法律和法規(guī)不是它的專門工作,而且全國人大常委會的組成人員主要適應(yīng)立法方面的要求并沒有專職人員具備違憲審查所必需的專業(yè)法律知識,不利于違憲審查工作的展開,從而導致違憲審查實際上得不到有效的實施。

最后,欠缺相應(yīng)的啟動機制及詳細的訴訟程序,違憲審查無法實際提起。我國《立法法》對憲法爭議應(yīng)怎樣提起審查,應(yīng)按什么程序,什么方式等問題沒有詳細的規(guī)定。同時,我國的憲法缺少違憲訴訟機制,使得在實踐中即使出現(xiàn)了違憲案件或發(fā)生憲法爭議也無法得到解決。法的適用性是憲法的生命力所在,憲法的適用要求憲法規(guī)范具有直接的法律效力,這就要求建立完善憲法訴訟機制,同時有一套嚴密、科學程序,使憲法成為可訴性的法。

四、從立法方面完善我國違憲審查制度

違憲審查制度與一個國家的政治制度,立法制度和文化傳統(tǒng)緊密相連,所以不可以簡單地照搬外國的違憲審查模式。應(yīng)建立何種模式的違憲審查機制?我國法學界對此進行了廣泛的探討,并對我國違憲審查制度的基本框架提出了各種設(shè)想和見解。筆者認為,既要從我國的實際出發(fā),又要吸取和借鑒其他國家的有益經(jīng)驗,從立法方面完善我國的違憲審查制度。

第一,建立一個相對獨立的專門的違憲審查機構(gòu)。在我國憲法學界普遍持有這一觀念,但是在模式的選擇上各有不同。有的認為應(yīng)由普通法院進行審查;有的認為應(yīng)設(shè)立憲法法院;還有建議建立由我國最高權(quán)利機關(guān)承擔違憲的抽象審查,司法機關(guān)承擔違憲的具體審查職能的雙軌制違憲審查機制。⑤縱觀這么多種模式結(jié)構(gòu),筆者認為在全國人民代表大會下設(shè)立一個具有獨立地位的違憲審查機構(gòu)來監(jiān)督憲法的實施,專門負責違憲審查這項工作,較為適合我國的現(xiàn)行法律體制。它由憲法授權(quán),獨立于立法機關(guān)。既能行使抽象審查權(quán),又能受理憲法控訴。而且,違憲審查權(quán)有一個機關(guān)集中、獨立地行使,能保證違憲行為得到及時處理,又保證了違憲審查權(quán)的統(tǒng)一。既避免了立法機關(guān)自我監(jiān)督的缺陷,又達到了維護憲法的尊嚴,維護了國家的法制統(tǒng)一。

第二,通過立法明確違憲審查的范圍,擴大違憲審查主體權(quán)利。建立違憲審查制度的目的在于維護憲法的尊嚴和權(quán)威,保障憲法的貫徹實施和公民權(quán)利的自由。所以《立法法》應(yīng)明確違憲審查的范圍:審查法律、法規(guī)及法律文件的合憲性;處理憲法爭議,做出裁決;審查并處理國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議;審查和處理不符合立法程序和超越權(quán)限的法律文件;審查國家機關(guān)及其工作人員行為的合憲性。《立法法》把提出違憲審查的主體界定為國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會以及其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民。目前,提出違憲審查的主體所享有的權(quán)利十分有限,因而應(yīng)從立法上進一步擴大他們的權(quán)利范圍,除了賦予國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院,最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會有當行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸時,向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求權(quán),而且還要賦予他們對法律的合憲性問題有提出違憲審查的權(quán)力,不僅賦予其他國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民事業(yè)組織、公民有當行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸時,向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議權(quán),而且賦予他們有當行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸時,向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求權(quán)和對法律的合憲性問題有提出違憲審查的權(quán)力。這不僅是法治的要求,而且有助于違憲審查工作的啟動和開展。

第三,建立憲法訴訟機制,健全違憲審查的審查程序。憲法是具有可訴性的法,違憲審查權(quán)實際上是一種司法權(quán)的運用,法律的普遍性和公平性使得凡是以司法手段來解決憲法爭論的違憲審查體制較具科學性。因此,應(yīng)該設(shè)置一整套違憲審查訴訟程序,使程序的啟動方式、啟動訴訟的主體資格、啟動事由、違憲審查的原則、主體、對象、內(nèi)容、方式、過程等法律化。由違憲審查機構(gòu)授權(quán)審判機關(guān),憲法確定審判機關(guān)的地位和作用,擴大其工作范圍,賦予其違憲審查權(quán),由各對應(yīng)審級的審判機關(guān)設(shè)置專門部門和人員專門處理違憲案件,保證憲法司法化和憲法適用中的方便。程序的健全和完善直接關(guān)系到違憲審查結(jié)果的公正。所以有必要健全我國違憲審查程序。使違憲審查的提出主體可以依法定的特殊訴訟程序向違憲審查機關(guān)控告違憲侵權(quán),使得憲法權(quán)利和憲法秩序得以保障。

綜上,完善我國的違憲審查制度是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的一項重要內(nèi)容,違憲審查制度對憲政的推動,對依憲治國的實現(xiàn)和作用是非常顯著的。因此,建立獨立、專門的違憲審查機構(gòu),通過立法賦予公民以違憲審查啟動權(quán),通過實體和程序性規(guī)范的保障,完善我國憲法監(jiān)督制度,維護憲法的權(quán)威性,保障憲法的有效實施。

注釋:

①中國法律大詞典.商務(wù)印書館.

②林來梵.從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法.法律出版社.2001年版.

③《中華人民共和國憲法》,第三章,第五十八條:全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán).

④徐東根.論建立我國雙軌制違憲審查機制.上海交通大學學報.第32期.

⑤胡錦光.立法對我國違憲審查制度的發(fā)展與不足.河南省政治管理干部學院學報(鄭州).2000(5).