人民調解制度的運行現狀及其存在的問題

張樹天

摘要人民調解制度是我國重要的糾紛解決方式,近年來因自身局限而不能充分發揮解紛作用。本文從人民調解制度的運行現狀和存在的問題兩個方面對該制度進行了剖析,提出了人民調解制度改革的必要性。

關鍵詞人民調解制度 社會糾紛 法院

中圖分類號:D925 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-389-01

人民調解制度作為一項具有中國特色的解決民間糾紛的法律制度,自其誕生以來,以其優化、迅速、低廉處理糾紛的方式化解了大量的民間糾紛,它的發展歷史充分體現了,它是除訴訟制度以外,運用得最廣泛、最成功,并深受廣大群眾歡迎的一種糾紛解決途徑和社區服務方式。目前,我國已建立起人民調解委員會近一百萬個,擁有調解人員九百多萬人。人民調解委員會的普遍建立,使人民調解活動得以滲透于城鄉基層社會生活,通過采取靈活多樣的方式預防和解決各種民間糾紛,同時分流一部分法院主管的民事案件。因此,人民調解被認為是我國多元化糾紛解決機制中的重要一環。

一、人民調解制度的運行現狀

在新的歷史時期,隨著國家改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的不斷發展,使不同價值觀念、利益觀念和是非觀念相互碰撞、沖突,各種利益關系的進一步調整使各種社會矛盾大量增加,矛盾主體日趨多元化,內容愈益復雜化,人民調解工作面臨了各種新矛盾和新問題,給人民調解工作帶來了新的挑戰。人民調解在90年代中期發展達到高潮后逐漸呈下滑趨勢,受理糾紛數量明顯下降。據統計,1995年,人民調解委員會調解的糾紛數為602.8萬件,法院一審民事案件受案數為271.8萬件,比例為2.2:1;至2001年,人民調解委員會調解的糾紛數為486.1萬件,法院一審民事案件受案數為345.9萬件,比例為1.4:1;2005年,人民調解組織調解的糾紛數為448.7萬件,法院一審民事案件受案數為436.1萬件,比例為1:1。①人民調解受案數量的減少,說明其解決社會糾紛的功能正弱化。對此,有學者預測:人民調解制度“隨著市場經濟建設的進一步發展,人們將會更多地借助法律來維護自己的利益,而民間調解的作用還會進一步下降。”所以,從目前看 “強訴訟、弱調解”的糾紛解決體系結構特征已經形成。而這種局面的形成和人民調解制度自身的存在的問題是分不開的。

二、人民調解制度存在的問題

(一)人民調解制度統一立法的缺失

長期以來,人民調解工作只能靠經驗、靠領導的重視程度來推動,人民調解制度缺乏統一性、規范性立法。目前,有關人民調解制度的規定散見于《憲法》、《民事訴訟法》、《婚姻法》、《繼承法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》、《人民調解條例》等法律、法規和規章中,其中對人民調解制度的規定不夠完備,且都過于原則,而且這些規范性文件分散,協調性不夠,有些規定甚至還存在相互矛盾之處。雖然2002年國家發布的三個文件,即最高人民法院、司法部《關于加強人民調解工作的意見》,最高人民法院《關于審理人民調解協議的規定》,司法部的《人民調解規定》,使情況有所改觀,但仍無法適應客觀形勢的需求。

(二)人民調解員隊伍素質不高

調解人員大多沒有受過正規的法律專業教育,難以熟練運用法律法規調解糾紛,而且指導調解的觀念陳舊。并且以往的民間矛盾主要以鄰里糾紛、婚姻家庭、遺產繼承等糾紛類型為主,這些糾紛具有單一性、內部性和不易擴散性等特點。伴隨著市場經濟體制改革的進行,經濟成分、經濟主體、社會組織形式、社會生活方式等逐漸多樣化,使與之相適應的利益格局不斷調整變化,新型民間矛盾不斷出現。除傳統的糾紛類型,還出現了合同糾紛、勞動糾紛、村務管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、房屋宅基地糾紛等類型。②這些糾紛對人民調解組織解決糾紛的能力提出了新的考驗,對人民調解員的業務素質提出了更高的要求。

(三)不注重對糾紛當事人民事權利的保護

在實踐中,為淡化當事人權利意識而化解糾紛的“和稀泥”式的調解相當普遍。調解者往往把緩解矛盾、息事寧人作為優先考慮的目標,不但不鼓勵當事人提出正當的權利主張,反而為達成和解,盡量壓抑當事人的權利主張。當事人的權利意識一旦覺醒,可能會導致矛盾激化。

(四)人民調解協議的法律效力弱

長期以來,人民調解協議的效力問題是制約人民調解制度發展的瓶頸。我國民事訴訟法第16條第2款規定:“人民調解委員會依照法律規定,根據自愿的原則進行調解。當事人對達成的協議應當履行;不愿調解、調解不成或者反悔的,可以向人民法院起訴。”這一法律規定被人們戲稱為“調解不算數”。由于缺乏法律約束力,因此在實踐中,很多糾紛在經過調解解決后,當事人仍會反悔而進入訴訟程序。這增加了當事人糾紛解決的成本,也導致調解的程序利益被抵消了。人民調解協議的權威性,乃至整個人民調解制度的權威性、有效性都因此而被抹殺了。

三、結語

從我國人民調解制度運行的現狀和存在的問題可以看出,其應有的糾紛合理分流和有效解決功能受到極大地制約。因此,應在保持人民調解的民間性質的基礎上,對其進行改革,完善其自身制度建設,從而增強其解決糾紛的效果,使其更充分地發揮解紛作用,維護社會的安定團結,在有限條件下幫助實現法制建設的快速發展。

注釋:

①羅華.人民調解制度的現狀、變化及其價值內涵.理論與改革. 2002(6).第122頁.

②徐楓.當前人民調解制度面臨的困境及成因.法制與社會. 2009(2).第163頁.