再論存款保險制度在中國的確立

王榮華

摘要存款保險制度作為金融安全保障的三大制度之一,既有其防范、分散風險的獨特功能,其制度設計中又可能存在負面效應。本文在梳理存款保險制度在中國推出進程的基礎上,探究其遷延原因,并就其制度構建已達成的共識進行統合,合理期許存款保險制度在中國的確立。

關鍵詞存款保險制度 金融安全 差別費率

中圖分類號:D922.28 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-049-02

一、存款保險制度的涵義、實踐及效能

存款保險制度(DSP,Deposit Protection System)是指在金融體系中設立保險機構,各存款性金融機構強制地或自愿地按照所吸收存款的一定比例向該保險機構交納保險費,當投保機構出現支付危機、破產倒閉或其他經營危機時,由保險機構向其提供流動性資助,或代替破產機構在一定限度內對存款人支付存款的一種特殊保險制度。截至2007年,全球已有95個國家和地區建立了這一制度。其中,美國聯邦存款保險公司是世界上連續運營時間最長、功能較為全面的存款保險機構。

實踐證明,良好的存款保險制度,能為存款人提供心理上和實際上的保障,有效抑制發生銀行擠兌和由此誘發的銀行恐慌。筆者曾經在《論存款保險制度在中國的確立》一文中,對存款保險制度“在提高公眾對金融機構的信心,形成有效的市場退出機制,減輕政府負擔,降低金融風險,維護金融安全”等方面的巨大作用及其作為雙刃劍“容易引發道德風險,可能發生逆向選擇,遮蓋金融風險的嚴重性,隱藏監管當局的管理問題……”的負面效應做了深入分析,并論證了存款保險制度在中國確立的必要性和可行性,這里不再贅述,下面主要就存款保險制度在中國的確立進路進行探析。

二、存款保險制度在中國的確立進程

(一)進程

1993年《國務院關于金融體制改革的決定》指出,要建立存款保險基金,保障社會公眾利益。1997年中國先后發生了廣東國際信托投資公司、海南發展銀行等金融機構破產事件。存款保險問題在中國真正開始被關注。央行成立了存款保險課題組,在議事日程上,存款保險制度進行研究階段。亞洲金融危機爆發,拖延存款保險制度進展。2003年中國開始醞釀建立存款保險制度,系統提出建立存款保險制度的設想和建議。2004年底完成《存款保險條例》初稿,央行金融穩定局專門成立存款保險處。2006年央行發布中國人民銀行2005年年報提出要加快存款保險制度建設,推動《條例》盡快出臺。2007年初召開的全國金融工作會議明確要求加快建立存款保險制度。8月中國人民銀行行長周小川和美國聯邦存款保險公司主席希拉·拜爾簽署了諒解備忘錄,中美雙方將就存款保險、金融服務等領域開展人員培訓和信息經驗等方面的交流,中國積極考慮籌建存款保險公司。2008年7月22日國務院辦公廳轉發的國家發改委《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》提出,要“制定出臺存款保險條例(人民銀行、法制辦負責)”。11月國內建立存款保險制度的相關方案上報國務院,保守估計將于2009年推出。2008年底,基于雷曼兄弟破產后,全球金融體系突現危機,在很多國家對金融機構恢復全面隱形擔保的情形下,考慮我國儲戶對銀行業信心的維系,存款保險工作放緩。2009年,最近一段時間以來,金融體系危險告一段落,人民銀行考慮重新啟動建立存款保險制度工作。

(二)遷延的原因

1.出臺時機的爭議

目前我國很多專家學者都認為存款保險制度已帶有某種“國策”特征,作為最為重大的“新政”之一,牽一發而動全身,它實際上已變為一把“成則利國利民,敗則誤國誤民”的“雙劍”。作為一項已具國際普遍性的制度,其“利”已達成共識,但推出的的時間也甚為關鍵。在條件不成熟時硬推出此制度,極可能誘發存款人對商業銀行的信任危機,從而直接增加國內商業銀行體系的脆弱性。從國際經驗看,尤其是在早期,除德國等少數國家以外,許多國家的確都是在金融危機爆發之后才著手建立存款保險制度的,美國就是在20世紀30年代一系列銀行危機爆發之后,才建立起全國性的存款保險制度的。但是,在發生金融危機之后,再去建立存款保險制度,不僅制度成本比較高,會加重了銀行的經營負擔,而且風險也比較大。而在國家經濟發展良好,銀行業平穩運行之時建立存款保險制度,不僅成本較低、風險較小,還可以防患于未然。德國就是在經濟景氣好的時候建立存款保險制度的,目前它也是世界上少數幾個沒有發生過銀行業危機的發達國家之一。

美國的次貸危機將我國業界對推出存款保險的時機分歧推向了高潮。主張“我國應該加緊建立存款保險制度,給百姓吃顆定心丸,也防范可能出現的銀行擠兌風險”者有之;認為“建立存款保險制度最佳時機可能已錯過,推出存款保險制度的最好時機應該是在我國經濟形勢上行的前兩年”者有之;力主“在當前的形勢下,不但不宜推出存款保險制度,在必要的情況下,反而有關部門要正式宣布,在一定的時期內對所有銀行實行存款全額保險……”等等。但呼聲最高的還是“發生危機并不是說不能推出存款保險制度,重要的應該是如何對存款保險制度設計進行完善”。

2.制度設計的分歧

存款保險制度雖已醞釀多時,在具體制度設計方面仍存頗多爭執:

比如費率,就目前達成的共識來看,我國的存款保險制度將實行差別費率。這在將中小金融機構與國有大銀行置于公平競爭環境的同時亦向社會宣示了政府將不再為商業銀行在內的金融機構破產承擔任何責任。中小金融機構在資產質量、經營管理水平、盈利能力,還是資本金補充方式等方面與國有大銀行均存在很大差距,存款保險制度實施后,儲戶信心不足致其存款下降將使其處于更加不利的競爭地位。

差別費率幅度可能根據投保金融機構的監管評級、資本充足率等因素制定。依此標準衡量,絕大多數中小金融機構將可能適用較高的費率。一方面,費率本身向社會披露了這些銀行的經營管理水平和風險狀況,勢必嚴重地削弱其競爭力;另一方面增加了其運作成本,經營狀況的改善更加困難。而且這些中小型金融機構大多直接服務于小型企業、農戶等,一旦他們陷入經營困境,后者的金融需求就很難得到滿足,由此,又將引致諸多其他問題。

存款保險機構的設置也是存款保險制度設計中備受關注的一個焦點。我國目前并無存款保險組織機構,僅在央行金融穩定局下設存款保險處,顯然不能滿足建立存款保險制度的需要已基本達成共識,成立專門的存款保險機構有利于建立行之有效的規章制度,加強該機構本身的內在約束,統一管理,也便于與相關機構——央行、銀監會、財政部等建立協調機制。

后續問題一:監管的歸屬。新設的存款保險機構是隸屬于銀監會、保監會、證監會?還是一家獨立機構?目前我國金融領域形成一行三會的監管制度。新成立的存款保險機構會有一定的監管職能,如果是獨立機構,我國金融監管機構將進一步復雜化,這既與國際上逐步實現統一監管的發展趨勢難以適應,又會使商業銀行增加一個監管者。同時該機構自身的監管也比較復雜,如果機構定位為銀行業,那它應接受銀監會的監管;如果存款保險機構定位為保險業,則應歸口由保監會監管;而它的證券投資行為則應由證監會監管;在銀行間市場的行為又由央行監管。

后續問題二:機構的定位。縱觀各國存款保險制度,存款保險機構都是一個準監管機構。中美諒解備忘錄的簽署,透露出中國積極考慮籌建存款保險公司的跡象。但在美國的法律體系中,FDIC并非一家單純的保險公司,其還享有對投保銀行的財務檢查、風險稽查等準行政權力。但與美國相比,中國如采用公司制,如果僅有行政法規規定,沒有法律層面的授權,任何一家公司都不能行使行政權力。采用委員會式的事業單位制,雖可解決行政權力問題,但其在投融資方面將遭遇巨大困難,且如前所述將造成我國金融監管機構進一步的復雜化,增加政府的機構設置,也與國家進一步精簡機構的精神不符。