域外行政復(fù)議制度的借鑒

崔靜雅

摘要我國的行政復(fù)議制度經(jīng)過了十多年的推行和實(shí)踐,雖然取得了許多可喜的成績,但是,我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到我國行政復(fù)議制度在制度設(shè)計(jì),機(jī)構(gòu)設(shè)置,人員配備等問題上存在很多問題。行政法是孕育于西方國家憲政理論和實(shí)踐中逐漸演進(jìn)而來,分析了解域外特別是西方行政復(fù)議制度的建立和改革的成功經(jīng)驗(yàn),能夠讓我們更細(xì)致、深入的認(rèn)識到我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀及其困境,來促進(jìn)我國行政復(fù)議制度的改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞行政復(fù)議司法化 附隨性 行政優(yōu)勢 司法程序

中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-051-02

行政復(fù)議活動作為行政過程中的附隨性活動,其功能并不是行政機(jī)關(guān)被設(shè)立的原始目的。作為小憲法,動態(tài)憲法之稱的行政法是孕育于西方國家憲政理論和實(shí)踐中逐漸演進(jìn)而來,分析了解域外特別是西方行政復(fù)議制度的建立和改革的成功經(jīng)驗(yàn),能夠讓我們更細(xì)致、深入的認(rèn)識到我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀及其困境,來促進(jìn)我國行政復(fù)議制度的改革與發(fā)展。

為了公正的進(jìn)行復(fù)議,許多國家都十分注重行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性,尤其在英美法系國家里,如,英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、德國的行政異議制度、韓國以及我國臺灣地區(qū)的訴愿制度等。行政復(fù)議司法化如今已被世界許多國家運(yùn)用或正在被引入。

在本文中,筆者首先從行政復(fù)議制度建立的基礎(chǔ)法理來進(jìn)行分析,說明行政復(fù)議司法化的必然趨勢,再分別對美國、英國、德國、韓國的行政復(fù)議制度進(jìn)行介紹,對比我國行政復(fù)議制度引起讀者思考。

一、行政復(fù)議制度的基礎(chǔ)理論

(一)行政復(fù)議制度的創(chuàng)設(shè)

如今我們社會生活中爭議糾紛解決的方式不外乎引起爭議的雙方當(dāng)事人通過私下協(xié)商的方式解決的私力救濟(jì)、當(dāng)事人授權(quán)由社會中的中立第三方通過仲裁方式解決和通過國家的司法裁判機(jī)關(guān)來進(jìn)行訴訟解決。而在行政爭議中的解決方式里,通過當(dāng)事人雙方自己溝通協(xié)商顯然沒有效率,也不切合實(shí)際。因?yàn)樵谛姓幾h,由于一方為享有國家權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān),另一方則是自己權(quán)利既要受國家權(quán)力保護(hù)又極易被國家權(quán)力所侵害到的行政相對人。其雙方立場顯著的差異和雙方?jīng)]有建立起對協(xié)商結(jié)果公平性的信心。因此這種以協(xié)商解決行政爭議的方式實(shí)用價(jià)值很小。

以中立第三方仲裁解決行政爭議的方式,其是建立在對第三方判決公平以及對其專業(yè)知識權(quán)威的信任的基礎(chǔ)上。這種爭議解決方式在民事爭議中是一種理想的選擇,但是在行政爭議中,由于行政權(quán)作為一種國家權(quán)力,具有法定性,居中裁判的第三方所作出的裁決行為對行政機(jī)關(guān)沒有拘束力。因?yàn)樽鳛橐环N社會裁判組織不能夠行使行政權(quán),因此,第三方居中仲裁方式在用于解決行政爭議中無法得到社會公眾的信任,更沒有實(shí)踐的機(jī)會。

至于以行政訴訟來解決行政爭議這種法定的司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督與制衡的方式既具有可信任性又具有可行性。但是,由于行政訴訟的性質(zhì)(作為司法手段最顯著的特點(diǎn)就是嚴(yán)格的程序性和保證最大的公平性),行政訴訟制度給行政相對人帶來了巨大的時(shí)間成本和因此帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

為了實(shí)現(xiàn)解決行政爭議的可信任性和可執(zhí)行性,我們需要使解決行政爭議的主體是要具備救濟(jì)發(fā)生爭議的行政權(quán)的行政權(quán),同時(shí),也要具有較行政訴訟制度更具有方便性和低成本性。這樣,能夠具備解決發(fā)生爭議的行政權(quán)的行政權(quán)主體只能是行政機(jī)關(guān),而且在解決行政爭議的程序上和時(shí)間上要比行政訴訟簡單,成本低,這種方式被稱為行政復(fù)議。

(二)行政復(fù)議的性質(zhì)

行政復(fù)議是以行政爭議為處理對象,以解決行政爭議、救濟(jì)公民權(quán)利為直接目的。行政復(fù)議制度作為一種解決行政爭議的行政仲裁制度。而這種職能與履行行政復(fù)議職能的行政機(jī)關(guān)的設(shè)立的行政目的沒有關(guān)系,即使沒有行政復(fù)議的功能,行政機(jī)關(guān)也會應(yīng)設(shè)立它的行政目的而存在下去,因?yàn)?行政復(fù)議功能是履行行政復(fù)議職能的行政機(jī)關(guān)的附隨性功能,所以,不是每一個(gè)行政機(jī)關(guān)都有行政復(fù)議職能的。行政復(fù)議制度之所以被創(chuàng)設(shè)出來并應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)生活中,就取決于它的高效率性和低成本,這種行政爭議糾紛解決制度的高效率和可執(zhí)行性是行政訴訟制度和溝通協(xié)商制度所無法代替的。而在我國,行政活動爭議的解決則很少采用行政復(fù)議的方式來解決,這是因?yàn)槲覈男姓?fù)議制度有時(shí)候還達(dá)不到高效率、低成本或不能取得行政相對人的信任。

根據(jù)社會契約論理論,行政權(quán)是基于社會中的每一個(gè)人將自己的權(quán)利中的一部分交于代議機(jī)構(gòu)。通過授權(quán)代議機(jī)構(gòu)制定憲法和行政法,來保障自己的合法權(quán)利。因此,對于公民權(quán)利來講,只有憲法法律沒有明確禁止的即是自由的,而對于國家權(quán)力機(jī)關(guān),特別是行政機(jī)關(guān)而言,只有憲法法律明確授予其權(quán)力的,它們才可以享有。對于上下級行政機(jī)關(guān)之間只存在憲法和法律上明確授權(quán)的服從性關(guān)系。并沒有天然的上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的管制權(quán)。而在一個(gè)非民主的集權(quán)行政體系中,下級行政機(jī)關(guān)的權(quán)力來源與上級行政機(jī)關(guān),所以上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)就擁有天然行政管制權(quán)。

二、行政復(fù)議制度在國外的運(yùn)用

行政復(fù)議司法化是孕育于西方一些國家的行政審查制度的理論和時(shí)間基礎(chǔ)上,吸納了司法優(yōu)勢,揚(yáng)棄了純行政缺陷而形成的,它是以行政的方式解決爭議提高效率的同時(shí),引如司法程序所具有的獨(dú)立性和公正性,在實(shí)現(xiàn)效率與公平的基礎(chǔ)上,最大限度的保護(hù)公民的合法權(quán)益。行政復(fù)議組織應(yīng)當(dāng)具有相對獨(dú)立性,復(fù)議過程應(yīng)當(dāng)工開,公正,復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)具有準(zhǔn)司法的效力。

行政復(fù)議司法化已在國外很多國家都有所體現(xiàn),行政復(fù)議司法化模式在國外的成功運(yùn)用,對我國有著非常重要的啟示。

(一)英國行政裁判所制度

與中國現(xiàn)行"行政復(fù)議制度相對應(yīng),在英國它是對行政決定的內(nèi)部復(fù)審,是由對行政決定的作出負(fù)有責(zé)任的主體(既可以由原決定者本身,也可以是一個(gè)不同的、但資歷更深的官員)對原決定的重新評判。①但是,英國的行政復(fù)議更多上當(dāng)作一種具有司法化特征的救濟(jì)機(jī)制。“行政裁判所并非普通法院,也非政府部門的附屬物……我們認(rèn)為更妥帖的是,將裁判所當(dāng)作議會規(guī)定的一種裁決機(jī)制,而不是政府機(jī)制的一部分。”②行政裁判所是根據(jù)議會制定法設(shè)立,具有相對獨(dú)立地位,起程序的規(guī)則設(shè)計(jì)中,吸取了許多司法化因素。如其適用對抗式而非糾問式審理模式,審理形式是完全公開,直接的審理方式而非書面審理方式。

(二)美國的行政法官制度

行政法官制度已經(jīng)成為了美國聯(lián)邦管制體制當(dāng)中不可缺少的組成部分了。在1946年《聯(lián)邦行政程序法》頒布之前,美國早已有了政府官員充當(dāng)聽證審查官主持裁決的實(shí)踐。③美國任命審查官的制度可以追溯到1906年的《州際貿(mào)易法》修正案中,到1919年,在州際貿(mào)易委員會大多數(shù)的定價(jià)案中都引如了審查官制度。但當(dāng)時(shí)這些審查官更多的是參加審判型聽證,而不是扮演司法型的角色。

到了20世紀(jì)30年代后期羅斯福新政,國家從消極行政到積極行政轉(zhuǎn)變,國家參與社會管理增多,與之相伴的是管制機(jī)構(gòu)數(shù)量激增,當(dāng)時(shí)主要依靠裁決方式來落實(shí)管制政策。這樣將政策的制定、實(shí)施、起訴、裁決等職能聚其一身,引起了人們對其公正性的質(zhì)疑。于是,在1941年的司法部行政程序委員會所作的報(bào)告中,指出在未來行政程序法中要保障行政審查官的獨(dú)立地位。1946年通過的《聯(lián)邦行政程序法》,秉承司法部行政程序委員會的報(bào)告,對裁決中的職能分離做了嚴(yán)格規(guī)定。到了1972年美國文官事務(wù)委員會將聽證審查官更名為“行政法官”。1978年國會通過立法確認(rèn)了行政法官的法律地位。④

(三)韓國的訴愿制度

韓國現(xiàn)代意義上的行政復(fù)議制度始于1951年出臺的《訴愿法》,該法一出臺廣受爭議,并呈現(xiàn)出種種缺陷。如,在制度設(shè)計(jì)上過于含糊,簡單;訴愿機(jī)關(guān)的客觀性和公正性較差,到了20世紀(jì)80年代之后,行政復(fù)議制度以維護(hù)行政相對人權(quán)利為其主要目標(biāo)、以司法化為其主要手段,在維護(hù)行政相對人權(quán)利方面發(fā)揮著重要的作用。

1980年10月17日制定頒布的第五共和國憲法。該《憲法》規(guī)定:作為裁判的前審程序,可以進(jìn)行行政審判,行政審判的程序由法律加以規(guī)定,但必須準(zhǔn)用司法程序。韓國的行政訴訟前審程序在憲法上得到了確認(rèn),很大程度上推動了韓國行政復(fù)議制度的發(fā)展。1984年12月15日公布了《行政審判法》,與次年10月1日起開始實(shí)施。

這部《行政審判法》的最大特色在于將行政復(fù)議只能由復(fù)議機(jī)關(guān)的審判委員會承擔(dān),且賦予了審判委員會較高的獨(dú)立地位,此外還吸納了許多民間人士擔(dān)任委員,確保裁決人員的中立性,同時(shí),復(fù)議活動必須按照該法所規(guī)定了的準(zhǔn)司法的審理程序進(jìn)行,保障復(fù)議當(dāng)事人的程序權(quán)利。之后,韓國又對《行政審判法》做了多次修改,不但在程序上不斷的完善之外,還進(jìn)一步增強(qiáng)了行政審判委員會的獨(dú)立性。⑤

三、域外行政復(fù)議制度對我國的啟示

長期以來,在我國行政救濟(jì)領(lǐng)域面臨了許多困境,如在發(fā)生行政爭議時(shí),人們大都愿意通過一些非規(guī)范化的方式甚至是一些極端的方式來引起社會的關(guān)注,在我國行政訴訟的受案數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民事和刑事訴訟的受案數(shù)量,行政復(fù)議的受案件數(shù)更是少之又少,與之相比,我國的行政信訪案件卻每年只增未減。這充分說明了我們的行政爭議解決制度還無法提供一系列有效的權(quán)利救濟(jì)和保障措施,無法取得社會公眾的信任。

因此,行政復(fù)議司法化就是要在我國建立一個(gè)職能分離、結(jié)構(gòu)多元、公平正義的良性爭議解決機(jī)制。行政復(fù)議司法化已經(jīng)成為我國行政復(fù)議制度改革的必然趨勢。

注釋:

①李洪雷.英國的行政復(fù)議制度.周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版.第506-507頁.

②1957年“弗蘭克斯委員會”報(bào)告中所說的.

③④宋華琳.美國的行政法官制度.周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版,第469頁,第472頁.

⑤呂艷濱.韓國的行政復(fù)議制度.周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版.第395-397頁.

參考文獻(xiàn):

[1]周漢華.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京大學(xué)出版社.2005年版.

[2]杜曙光.行政復(fù)議受案范圍研究.制度建設(shè).2007.

[3]周漢華.行政復(fù)議制度司法化改革及其作用.國家行政學(xué)院報(bào).2005.

[4]呂艷濱.日本韓國行政復(fù)議制度——行政復(fù)議司法化的若干實(shí)例.環(huán)球法律評論,2004.

[5]周志紅.司法化:我國行政復(fù)議制度重構(gòu)之根本.科學(xué)論叢.2007.