基礎建設工程領域職務犯罪分析及對策研究

郭曉虹

摘要近年來,基礎建設工程職務犯罪呈現出多發和高發趨勢,本文從番禺區檢察院近幾年查處的基建領域職務犯罪案件的特點、發生的原因分析入手,從教育、監督、懲治等三方面探索預防基礎建設工程職務犯罪的對策,努力從源頭上遏制腐敗現象和職務犯罪。

關鍵詞基礎建設工程 職務犯罪 預防對策

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-099-02

隨著社會主義市場經濟的發展,財政性投資基礎建設工程成為職務犯罪大案要案高發、多發的重點領域。本來靠技術、質量、信譽、資質、實力競爭的建筑市場,在很多地區和部門演變成賄賂的競爭,以至于基建工程的賄賂之風愈演愈烈,完全背離國家和人民的利益,嚴重擾亂了社會經濟秩序。筆者擬結合番禺區人民檢察院近期查處的一批基建工程職務犯罪案件反映出的問題,分析此類犯罪的特點和成因,以便提出相應的防范治理對策。

一、基建工程職務犯罪呈現出的主要特點

近幾年,番禺區域內工程建設項目多,投資大。據統計,2006-2008年,番禺區基建投資達200億元,三年里區更新改造工程投資達83億元。近年來亞運城、廣州鐵路新客站、廣汽、中船、現代產業園、道路建設和改造等重點工程遍地開花,這些工程建設關系民生和城市形象,確保工程質量和廉潔意義重大。為此,我院從民生問題出發,加大對基建工程職務犯罪的查辦力度,現針對我院查辦的基建工程領域職務犯罪的特點歸納如下:

(一)賄賂犯罪成為主要形式

我院近幾年查處的基建工程職務犯罪案件均是權錢交易的賄賂犯罪。在此類賄賂犯罪中,行賄與受賄雙方利益一致,相互包庇,行賄者不再追求一時一地的利益,而是圖謀長線投資,通過源源不斷的投入建立牢固的“金錢”紐帶。而受賄者則以犧牲國家和人民的利益,損害黨和政府的形象為代價,利用自己手中的職權,在監管基建工程過程中,收受工程承建商的金錢,來滿足個人的私欲。更有明目張膽者在招投標前與工程承建商密謀串通圍標,并利用對工程進度款的審批權,與工程承建商商定按照工程造價的百分比來收受賄賂,完全暴露了權錢交易在官商勾結間的罪惡。

(二)犯罪的手段多

被查處的工程承建商為了謀取各自的利益,采取不正當的手段承攬工程,有的掛靠有資質企業串通圍標,不擇手段地排擠資質優良的企業中標;有的采取私下與中標企業交易的方式承攬工程;有的利用關系網結盟投標,以合法的形式掩蓋非法的目的。他們不惜一切代價弄虛作假,用金錢賄賂相關國家工作人員,實行相互串通,相互配合,利益均沾。工程承建商為了彌補承攬工程時所耗費的“成本”,又采用虛報額外工程量方式抬高工程造價、或以偷工減料的方法節省工程成本,從而實現 “堤外損失堤內補”,最終實現國有資金流向個人腰包。

(三)社會危害性大

與其他行業、領域的職務犯罪相比,基建工程領域的職務犯罪的社會危害性更大。尤其是在我國現階段處于社會主義建設時期,全國大中小城市都搞大建設,小工程遍地開花,不少建筑承建商為了承攬到工程,工程做到哪行賄就行到哪,這就嚴重擾亂了經濟秩序,滋生了官員腐敗,甚至還會導致大量禍國殃民“豆腐渣工程”出現。這次我院查辦的基建工程職務犯罪案件中有相當一部分市政工程是涉及亞運工程建設中的部分改造工程,若出現上述的“豆腐渣工程”事件,這不僅會造成勞民傷財、拖累經濟增長,還會毀壞廣州向世界展示城市形象、反映城市發展水平的重要機會。

二、基建工程領域職務犯罪的原因

公權力腐敗滋生、發展、蔓延的原因是多種多樣的。有主觀的原因,也有客觀的原因,筆者就這兩方面的原因歸納如下:

(一)主觀方面的原因

1.職務犯罪者價值觀念扭曲,道德防線崩潰。職務犯罪是一種權力腐敗,其誘因是人性的貪利性。在金錢面前,誘發了部分國家工作人員的貪婪心理,世界觀、人生觀、價值觀嚴重扭曲,被查處的職務犯罪者都不是因為生活困窘而受賄的,他們在豐衣足食的生活環境下,受到享樂主義、拜金主義等思想的沖擊,使其政治立場、人格原則發生動搖,道德防線崩潰,在犯罪的道路上漸行漸遠。

2.職務犯罪者法律意識淡薄,權力觀與責任觀失衡。職務犯罪者普遍學歷都在本科以上,在行業中可能是佼佼者,但是他們的法律意識相對淡薄,只重視自己權力意識,而忽略了自己的責任意識。雖然他們也掌握了不少法律知識,但更多關注的是法律賦予他們的審批權、許可權等權力,對法律確立的責任和義務了解不夠,理解不深,造成權力觀念和責任觀念的失衡,最終在他們身上發生了各種違法違紀行為。

(二)客觀方面的原因

1.權力過于集中,缺乏有效的制約作用。在一項基建工程監管過程中,建設單位一般都指定某人專職或兼職負責,由一人負責整個工程項目的質量監督、現場施工管理等,即使建設單位監督到位,但一對一的私下交易難以得到有效的制約,權力過分集中為權力腐敗提供了溫床,為貪腐活動創造了有利條件。

2.缺乏公開透明化制度,難以發揮外部監督的作用。公開透明化是最好的防腐劑。對行政審批、征地拆遷、施工圖設計、招投標、設備、建材采購、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗收等關鍵環節的崗位人員的工作未能推行完全公開透明化制度,致使外部監督未能監管“暗箱操作”,難以發揮外部監督的作用。

3.職務犯罪懲罰成本低,難把廉政監督關。大多工程承建商都是從平時的小恩小惠開始侵蝕我們的國家工作人員,慢慢演變成今天的違法行為,如果處于監督第一線的紀檢監察部門能夠及時發現并嚴肅查處這種收受小恩小惠的違紀行為,防微杜漸,杜絕國家工作人員與工程承建商的私交行為,提高職務犯罪懲罰成本,就能更好地把好廉政監督關。

4.不良社會風氣影響,潛規則盛行。目前在金融、稅收、物資等各市場缺乏有效的管理和疏通,加劇了各類市場的混亂狀況,出現了商品流通的“回扣費”、“手續費”,尤其是建筑市場高收益、低風險助長了職務犯罪的發生。巨大的利潤驅使建筑市場的激烈競爭演變成賄賂的競爭,工程承建商想方設法通過各種不正當的渠道、手段買標底、買掛靠權。有的為了承攬基建工程千方百計地拉我們的國家工作人員“下水”,相互勾結,共同犯罪,造成嚴重的社會危害性。

三、預防和遏制基建工程領域職務犯罪的對策

法國著名思想家、法學家孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道:“一個良好的立法者關心預防犯罪。”①而預防職務犯罪,教育是基礎,監督是關鍵,懲治是保證。

(一)加強基建干部隊伍思想教育,筑牢拒腐防變的道德防線

1.加強理想信念教育。道德一旦內化為人的信念,則具有不可替代的剛性。因此,基建工程建設單位、有關行政主管部門要經常對基建工作人員開展理想信念和從業道德教育,促使其樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。尤其在提拔中層領導時,不僅要注重工作業績的考察,更重要對道德品質考察,嚴把選拔任用領導的第一關,切實把德才兼備的優秀人才選拔到適當的領導崗位上。

2.加強法紀宣傳教育。通過法紀教育課、案例剖析會等方式向基建工作人員定期進行宣傳教育,不但普及其法律知識,充分揭露職務犯罪的社會危害性和應受懲罰性,有力提高其廉潔意識、責任意識、職務犯罪風險意識,而且通過真實案例剖析,使其對犯罪所付出的個人家庭方面的代價有完整認識,打消其犯罪念頭,促使其建立正確的權力觀、地位觀、利益觀。②

(二)加強管理,加大對權力運行的制約和監督,發揮共同監督的作用

孟德斯鳩在《論法的精神》中又寫道:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗,有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。” ③先哲告訴我們,權力是不能無限制的,不受限制的權力必然導致被濫用,最終走向腐敗。因此,防止腐敗必須加強對權力的監督,營造“有界限”的外部環境。

1.建立內部約束制度,健全相互制約的權力監督運行機制。職務犯罪者主要利用審批權、建議權、參與權、經手權等四種權力去實現其違法違紀行為。因此,在行政審批、征地拆遷、建材采購、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗收等重要環節必須嚴格執行相關的法律法規和辦事程序,建立健全合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制。例如在一項基建工程監管過程中,建設單位盡可能指定一人以上專職或兼職負責,如果確因特殊原因只能由一人負責整個工程項目的質量監督、現場施工管理,建設單位或行政主管單位的監督部門應定期或不定期對其進行監督,防止其濫用手中的權力。同時,建設、設計、施工、監理等單位與建設單位中重點環節、重點崗位的人員也有相互監督的義務。

2.堅持民主集中制,建立和健全集體會議討論制度。對于基建工程建設中涉及人、財、物的重大事項,按照“集體領導、民主集中、個別提議、會議決定”的議事和決策原則,由項目負責人主持召開辦公會議研究決定,形成會議紀要,以集體審批制度替代首長負責制,避免出現獨斷專行、一家之言等不良傾向。例如建設單位對工程變更和追加投資項目的審查一律要實行集體討論、集體決策的方式,防止一兩個領導說了算的情形。

3.建立公開制度,加強權力行使的民主性和透明性。按照社會主義市場經濟的規律和要求,基建工程要在公開、公平、公正、廉潔的競爭環境中優選隊伍。依法建立和健全行政審批程序公開制度,實行公開辦事程序、公開辦事內容、公開辦事條件、公開辦事時限、公開辦事人員、公開辦事結果。設立網上廉政舉報和舉報電話,了解民情、傾聽民聲。對誠信企業和黑名單企業進行公示,提高公民的參與度,使公共權力的行使成為人民監督下的“陽光”操作,抵制個別人利用暗箱操作支配公共財物的行為,保障了公民的了解權、知情權和監督權, 有效防止權力尋租的手段和腐敗犯罪的源頭。

4.建立責任追究制度,形成責任與權力的制衡。行政責任、法律責任是權力運行中不可缺少的保障機制,是制止違紀、違法行為的重要保證。因此,權力主體在行使權力過程中,建立基建管理人員的責任考核制度,一旦出現違規違紀行為必須承擔相應的責任,而且還要提高公共權力行使的風險性,真正做到有權必有責、用權受監督、違紀受處罰、違法受追究、侵權要賠償,增強基建工作人員的法律意識、責任意識和風險意識,有效減少職務犯罪的發生。

(三)加大基建工程職務犯罪的打擊力度,實現懲防并舉

打擊職務犯罪本身是一種重要的預防方式,沒有打擊的預防是軟弱無力的預防,只預防不打擊,只能出現防不勝防的局面。立足檢察職能,只有做到“打防并舉,標本兼治”,才能有效地遏制職務犯罪的蔓延。④

1.檢察機關要加大對職務犯罪打擊力度,強化警示作用。打擊、懲治職務犯罪是檢察機關預防職務犯罪過程中最應該采取 的一個有效手段,也是本職所在。檢察機關要采取多種渠道發現和收集違法違紀線索,認真受理群眾的舉報。重點查處在工程招投標中走過場、弄虛作假,利用工程招投標發包、工程量變更、追加的審批、支付工程款審批等各環節索賄受賄、營私舞弊等行為,重點查處工程承建商或單位在工程建設各環節行賄、欺詐和違法轉包分包等行為。⑤加大對職務犯罪腐敗分子的打擊力度,形成威懾效應,不僅讓職務犯罪者為自己的犯罪行為付出應有的沉重代價,而且是預防職務犯罪最有力度最能體現成效的辦法,為國家和人民群眾挽回經濟損失。

2.規范和完善檢察建議權的行使,多角度開展預防工作。檢察建議權一般都是某單位某崗位中查辦了職務犯罪以后,才向該單位發出的對職務犯罪行為發生的制度原因、制度缺陷、立法建議等方面提出檢察建議,這只能是事后的一種補過行為,難以從源頭上遏制職務犯罪的發生。檢察機關要充分發揮預防職務犯罪的職能作用,對于重點建設工程預防職務犯罪工作提前到建設單位的立項環節,配合建設單位開展行業工程建設法律法規的宣傳和預防職務犯罪的法紀教育。建設單位要積極配合檢察機關和有關部門深入到工程項目中了解情況和開展預防活動,將工程建設的有關事項如工程計量及款項支付、工程變更設計和工程驗收等向預防工作小組匯報,預防工作小組應針對建設、設計、施工、監理等單位在項目管理有關方面存在的違紀違法問題的環節,提出規范項目管理的建議,并督促有關單位進行整改。一旦在工程建設各環節發現違法行為,可立刻建議審計部門對有關征地拆遷補償資金等問題進行審計,從源頭上預防貪污、挪用、擠占等職務違法犯罪的發生。

注釋:

①③[法]孟德斯鳩著.張雁深譯.論法的精神.商務印書館.1961年版.第79-83頁.

②廣州市人民檢察院辦公室.廣東省重點建設項目預防職務犯罪的工作指引.2008年.

④高小清,董邦俊.新時期職務犯罪的預防及其對策研究.湖北警官學院學報.2009(1).

⑤廣州市人民檢察院辦公室.廣東省重點建設項目預防職務犯罪的工作指引.2008年.