淺析我國現行《憲法》第116條之規定

宋仕友

摘要本文從現行憲法第116條存在“疏漏”這個問題作為探討的切入點,推演出完善和精簡我國憲法文本的問題,而精簡了憲法文本,在一定程度上就為“激活”憲法解釋提供了動力。

關鍵詞憲法 違憲審查 憲法解釋

中圖分類號:D911 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-117-02

2004年修憲是當年全國的熱門話題,“人權入憲”和“私產入憲”等修憲成果更是令人歡欣鼓舞;而在修憲前后,由于中央高層的重視和“孫志剛案”等的推動,關于實施憲法和進行違憲審查的討論也變得越來越熱烈。如何把握修憲和實施憲法之間的關系是筆者近來一直思考的問題。

憲法第116條規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治,經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效,并報全國人民代表大會常務委員會備案。”

憲法的這一條規定,在1997年以前從表述上說沒有什么問題,因為當時的三個直轄市(北京,上海和天津)都沒有下轄民族自治地方,而在1997年重慶升格為直轄市后,這個表述便產生了“疏漏”。重慶升直轄市后,下轄的黔江開發區(原四川省黔江地區)代管5個民族自治縣。后來其中的黔江土家族苗族自治縣改為區,重慶如今尚轄有4個自治縣,即石柱土家族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣。正是這4個自治縣的存在,與憲法的第116條規定產生了沖突。

那么,在沖突產生之后,重慶市轄下的這4個自治縣是不是由于缺乏憲法依據就沒有行使民族立法權呢?以下摘錄《重慶市人民代表大會民族宗教僑務外事委員會2004年工作總結和2005年工作要點》(2004年12月14日市二屆人大民宗僑外委第十三次會議通過)的一段內容:“4.依法審查民族自治地方單行條例。一年來,我委按照民族區域自治法、立法法和我市地方立法程序規定,相繼組織召開了有市人大相關專門(工作)委員會、市政府相關部門、部分專家學者參加的《秀山土家族苗族自治縣殯葬管理條例(送審稿)》、《酉陽土家族苗族自治縣工業原料林基地建設管理條例(送審稿)》審查座談會,聽取和整理了與會單位的意見和建議。委員會向市人大常委會提交了《秀山土家族苗族自治縣殯葬管理條例(送審稿)》審查意見的報告。該條例順利獲市人大常委會第九次會議審查批準。委員會還按照市人大常委會主任會議要求,會同市人大法制委就《酉陽土家族苗族自治縣工業原料林基地建設管理條例(送審稿)》的有關情況作了書面回復?！?/p>

從上面這段總結論述可以看出,僅2004年一年,這4個自治縣就有兩個單行條例送重慶市審批。由此及上文提到該年度總結的其他論述中可以推知,這4個自治縣在重慶市升格為直轄市后,還一直在行使著民族立法權。而他們的這種行使,雖然沒有憲法依據,但卻有充分的法律依據。

2000年制定的《中華人民共和國立法法》第66條第1款規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治,經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效?！倍涞?9條第3項規定“自治州、自治縣的自治條例和單行條例,由省、自治區、直轄市的人民代表大會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”

2001年修正的《中華人民共和國民族區域自治法》也作了相應的規定。在該法第16條,第19條,第33條和第34條的條文中,“自治區”后面都增寫了“直轄市”,并在增加的一條即第73條中的第2款規定:“自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況,制定實施本法的具體辦法?！?/p>

《中華人民共和國立法法》由全國人大主持制定,《中華人民共和國民族區域自治法》由全國人大常委會主持修改,由此可知,對于憲法第116條存在“疏漏”這個問題,全國人大和全國人大常委會是清楚并已做出回應的。但是既然發現這一問題,為什么2004年修憲時不修改《憲法》第116條的規定呢?

對于這個問題,筆者認為需要從以下三個方面展開論述:

首先,我們需要明確的是,從完善憲法文本的角度來說,我國現行《憲法》第116條是需要修改的。從憲法在法階中的崇高地位和其自身是國家根本綱領的本質屬性上講,憲法文本論述是需要嚴謹縝密的,因而在產生疏漏的時候,憲法文本理應得到修正。而從現實的角度來講,全國人大及其常委會雖然沒有就憲法116條是否需要修正做出公開表態,但是從2004年修憲中對全國人大的組成規定中增加“特別行政區”表述的情況看,可以認為《憲法》第116條是需要修改的。因為增加“直轄市”于第116條之中和增加“特別行政區”規定一樣,都屬于對憲法文本的完善。香港回歸以來,香港代表團就作為一個省級代表團參加全國人大,而1998年重慶升格為直轄市以來其轄下的自治縣也沒有停止行使民族立法權。2004年修憲將全國人大組成的規定增加了“特別行政區”,同時也就表明了(至少可以推定)其他這類情況是需要進行修憲的,換言之,《憲法》第116條是有修憲必要的。

其次,全國人大及其常委會雖然有可能認為《憲法》第116條是需要修改的,但其不在憲法文本中作直接修改,而通過制定《中華人民共和國立法法》和修改《中華人民共和國民族區域自治法》來對《憲法》第116條作間接修改。這里面可能有一個維護憲法穩定性的考慮。畢竟,如果重慶市升格為直轄市后,《憲法》就對第116條作相應的修改,那么,假設若干年后重慶轄下的自治縣都變為市轄區,那么憲法是不是又要進行一次修改?重慶剛升格為直轄市的時候,其轄下有5個自治縣,但不久就有一個自治縣變為區,那么隨著重慶經濟社會的發展,這種情況仍然有可能持續下去,因此我們不能排除其在某個長的時期內(比如10年)將所有自治縣都變為區的可能性。

最后,雖然從法理上講,憲法是國家根本法,任何法律法規都不能與憲法相抵觸,因而不成立以國家基本法律“矯正”憲法的命題;但是由于我國“憲法是民主的制度化、法律化”,憲法主要具有總結和確認民主成果的職能,因此在對民主實踐進行探索的過程中,其合法性并不需要憲法的賦予,只是在民主實踐的探索成熟之后由憲法將其上升為根本法規定的高度。這就是為什么在憲法規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”(現行憲法第一修正案)以前,土地使用權已經依有關法律在進行合法(但嚴格說不合憲)的轉讓;在憲法規定“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展” (現行憲法第一修正案)以前,我國的民營經濟已經在有關法律法規的規制下初步發展起來了。而所謂“良性違憲”的命題也在這個意義上得以成立。在現行憲法四次31條的修正案中,除去如“人權入憲”、“私產入憲”等屬于增加規定的條文外,其他屬于修改的條文都屬于確認“良性違憲”的成果,使之上升到根本法的高度。那么,回到憲法116條,從現實需要的角度來說,既然憲法主要具有最終確認的功能,而在獲得最終確認之前重慶轄下的自治縣行使民族立法權仍有存在的合法性(即沒有申請獲得合法性的緊迫感),那么修改116條是需要的,但不是緊迫的。再考慮到重慶轄下的自治縣可能全部變為區的情況,就目前來說,直接在憲法文本上修改憲法116條是不必要的。

于是,在現行憲法116條未作修改的前提下,《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區域自治法》的有關規定雖然與憲法條文相抵觸,但它們是“有效”的;而重慶轄下的4個自治縣雖然沒有得到憲法的授權,但依《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區域自治法》“合法”地行使民族立法權。一切都有序地運行,只是憲法沒了權威!

如果憲法本身沒有權威,實施憲法和進行違憲審查等憲政建設就無從談起。因為如果要實施憲法和進行違憲審查,憲法應該成為最高的標準,任何與憲法相抵觸的法律(和其他規范性法律文件)和行為(重點是政府行為)都因違反憲法而失去其合法性。但是反過來(這里有一個類似闡釋學循環的問題),憲法要樹立權威,又主要通過憲法的實施和違憲審查來實現。而要實施憲法和進行違憲審查,首先要有一個可供實施和作為審查依據的憲法文本。

這時又回到憲法116條的問題上來。憲法116條的問題不光在于出現直轄市下轄自治縣的新情況,還在于我們的憲法規定過于具體周詳,而現實生活的變化又比較快。特別我國正在進行改革開放,需要探索和嘗試的地方還有很多,在周詳瑣細的憲法規范下,出現“越界行為”實屬難以避免。如果承認這些屬于改革需要的“良性違憲”,憲法的權威就樹立不起來;但如果將憲法“硬性執行”,改革又會失去活力。因此,我們首先要做的,是完善和精簡我國的憲法文本,使憲法條文主要由概括性和原則性的條文組成,增加憲法實施的彈性。

概括性和原則性強的憲法,又使憲法解釋成為現實的需要。周詳瑣細的憲法限制了憲法解釋的行使,而憲法解釋在現有體制下對于實施憲法和進行違憲審查制度建設有非常重要的作用。因而精簡了憲法文本,在一定程度上就為“激活”憲法解釋提供了動力。在發揮憲法解釋作用等方面,已引起中央高層的重視。胡錦濤同志在紀念現行憲法施行20周年大會的講話中指出:“要抓緊研究和健全憲法監督機制,進一步明確憲法監督程序,使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。全國人大及其常委會,要從國家和人民的根本利益出發,在立法過程中充分保障憲法規定的公民的自由和權利;要切實擔負起監督憲法實施的職責,堅決糾正違憲行為;要切實履行解釋憲法的職能,對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明,使憲法的規定更好地得到落實?！?/p>

而我國現行憲法明文規定,由全國人大常委會負責解釋憲法。如果憲法文本簡潔扼要,那么就將闡釋憲法具體含義的權力賦予了全國人大常委會,同時也即將判斷有關法律法規和行為是否違憲的判斷權賦予了全國人大常委會,從而在現有體制不變的情況實施憲法和進行違憲審查,因而與其他方案相比,具有更強的可操作性。