彌補法律缺陷防范金融風險

徐 持

摘要2007年初以來,美國出現了一場次級抵押貸款危機,這場危機后來演化成為全球金融風暴,并以驚人的速度蔓延,對西方金融機構和全球金融市場的沖擊不亞于10年前的亞洲金融危機。它與美國房地產的衰退結合發酵,使美國經濟的發展進一步放緩,并對世界經濟產生一定的負面影響。造成這場次貸危機原因很多,本文試圖從法律角度分析促使危機發生的原因,并從中得出其對我國公法和私法的法制建設的重要啟示。

關鍵詞次貸危機 金融監管 信用立法 住房保障立法

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-121-02

一、次貸危機爆發的法律原因

(一)金融監管法律的缺位

次貸危機是一場發生在美國,因次級抵押貸款機構破產、投資基金被迫關閉、股市劇烈震蕩引起的金融危機。在美國,收入低且不穩定,信用等級在一般以下或沒有信用記錄的人,根本沒有資格獲得常規的住房抵押貸款,但是,具有驚人金融產品創新能力的美國金融機構決不放過任何一個攫取財富的機會,他們之所以貸款給這些人,是因為貸款機構能收取比良好信用等級按揭更高的按揭利息,在房價高漲的時候,由于抵押品價值充足,貸款不會產生問題;但房價下跌時,抵押品價值不再充足,按揭人收入又不高,面臨著貸款違約、房子被銀行收回的處境,進而引起按揭提供方的壞帳增加,按揭提供方的倒閉案增加、金融市場的系統風險增加。

1933年美國大蕭條后制定了格拉斯——斯蒂格爾法案,該法案規定金融業實行分業經營,銀行不允許從事證券業務。但由于美國金融資本業的特殊要求,在金融資本多年游說的情況下,于1998年被廢除。安然事件后,美國國會又于2002年通過了薩班斯—奧克斯利法案。該法案對上市公司和證券業提出了嚴苛的監管要求,曾一度使得美國證券業出現低迷。薩班斯—奧克斯利法案出臺后即面臨了很大壓力,在這種情況下,該法案經過了多次修訂,放寬了監管要求,美國金融業的自由化事實上更進一步。

正是在這種大環境下,美國立法機關為金融自由化打開了方便之門,孕育出了次級貸款以及各種金融創新產品,美國金融業資本的快速擴張也使得金融業逐漸出現產能過剩情況。在法規逐步放松的同時,住房抵押貸款證券化的實行卻缺乏必要的法律監管,在其市場準入、運行過程、風險防范等方面,都沒有形成一個嚴格而合理的監管體系,沒有專門立法,這使得各相互連接的各個市場處于一個較大的風險中。監管的放松使次級貸款規模獲得爆炸式增長。與此同時,隨著抵押貸款市場的發展,出現了很多如抵押貸款經紀人這類新型放貸人,這些放貸人并不受制于聯邦和州銀行監管的安全性和穩健性規則,也不受制于其他的聯邦監管制度,這就形成了法律真空,誘發了許多信貸欺詐。

(二)抵押貸款法律構建存在缺陷

房地產市場主要由房地產開發商、購房者、投機者構成。這三者無一不高度依靠銀行貸款。在某種程度上,次貸危機的爆發源于次貸抵押制度本身的法律構建。在美國,次貸危機中首付比率通常都很低。在2004年,25%的購房者和42%的第一次購房者利用“零首付”抵押貸款購買房子。從表面看來,美國住房抵押貸款設置了擔保,轉移了風險,但實際上由于法律結構的差異,這種擔保名存實亡。眾所周知,當事人對擔保物的房產僅僅享有名義上的所有權,而不是事實上的所有權。然而,在令人眼花繚亂的金融創新之后,人們都以為可以把擔保風險轉移給別人,可一旦借款人還款能力不足,房價下跌,房屋重置成本低于還要承擔的貸款本息,借款人根本沒有動力繼續還貸。這時,借款人喪失抵押品贖回權,房屋的所有權由銀行收回,而銀行收回房屋后仍然需要出售,但此時大部分消費者已經無力購買,不能吸收這些資產,銀行的流動性急劇收縮,危機便爆發了。建立在如此擔保法律制度基礎上的貸款實際上無法分散風險,此種擔保具有極強的虛幻性和不牢固性。

同時,相關法規規定放貸機構將抵押貸款出售給證券化機構后實行“破產隔離”和“真實出售”,致使貸款風險全部轉移至后者,而后者又將風險轉移給證券產品的投資者。這樣放貸機構的收益與貸款數量相關,而貸款質量即借款人的還款能力卻與收益無關,放貸機構就會放松對借款人資質的審查。在信息不對稱的情況下,為實現貸款的快速流轉,放貸機構會隱瞞貸款的真實質量,將劣質貸款出售給證券化機構,這又會助長其逐利性,發放高收益和高風險貸款如掠奪性貸款,進一步引發道德風險。

(三)住房消費信貸欺詐的頻發

美國是世界上消費經濟最發達的國家之一,住房消費信貸作為消費信用的一種,主要是對個人或家庭消費者購買住房提供信用支持。在住房消費信貸交易的整個過程中,應對消費者提供法律上的積極支援,從而真正保證交易的公正性,以維持住房消費信貸交易的正常秩序。美國有關消費信貸的立法是最先進、最完善的。《公信信貸法》是消費信貸法案中最早出臺的法案,它對放貸人向消費者提供的信息披露內容、格式、語言都做出了嚴格的規定,也要求放貸人不得基于不合理依據歧視借款人。在它的基礎上,1971年開始實施的《公平信用報告法》對信用報告代理機構征集信用信息和使用者使用信用信息的行為進行規范,防止信用報告代理機構和使用者超出適用范圍濫用信用報告,同時賦予報告對象有核實征信內容等權利。然而這些法律在實踐中并沒有得到很好的遵守。雖然美聯儲負責執行有關消費信貸的消費者保護法律,但執行過程過于寬松。此外,一些獨立的放貸機構并不屬于聯邦銀行機構監管權限內,使得欺詐廣泛存在,而放貸人對借款人的欺詐是危機爆發的主要原因。

一些放貸機構無視消費者信貸權益保護,肆無忌憚地推出各種新式信貸產品,其中最主要的貸款品種為可調整利率按揭貸款,這種房貸產品的主要特點是貸款后最初幾年還款利率很低,而幾年后一旦利率重新設定或本金重新計算,那么,借款者的還款壓力將會驟然上升。貸款欺詐性、隱藏性的特征使得一些中低收入者紛紛入市購房,為日后出現違約留下了隱患。

二、次貸危機對我國經濟法制建設的啟示

(一)強化金融監管法律法規

金融創新可以分散和轉移風險,但不能消滅風險,我們要清醒地看到,主要的錯誤在于在金融創新過程中金融監管的嚴重滯后,導致對這些復雜創新產品自身暗藏的巨大風險缺乏強有力的外部約束。在中國當前積極提振內需彌補外需不足,防止經濟增速大幅下滑過程中,國內加大投資保增長的熱潮已經形成,金融創新對提振經濟的積極作用我們不會忽視,但對金融創新的金融監管不能偏離正義的要求。政府也存在失靈,過度的管制會抑制金融企業的經營積極性,導致道德風險的產生。因此,在金融自由化的形勢下,只有通過加強市場約束來彌補政府管制的缺陷。在經濟主體的行為中要貫徹自我負責的原則,增強信息透明度,健全監管制度,建立激發經營者關注長遠利益的激勵分配制度。

應制定相關法律法規,實現金融機構的監管與自律并重。對金融機構從外部進行監管控制轉向強化其內部風險控制制度,提高自我監控水平。如美國對銀行的監管,監管機構只集中對法人機構進行監管,即對銀行總行進行集中監管,而對分行則主要通過對總行的內控機制健全性的考查得出結論,同時要求分行在每個工作日結束時將數據上報總行。這樣,監管機構可以集中精力監管那些綜合性金融集團和大型金融控股公司,從而提高效率,穩定金融體系。

還應深入研究銀行、證券公司、保險公司的風險控制機制,進一步加強風險管理,要強化信息披露制度,提高上市公司金融衍生產品的透明度,及時揭示風險,實現既要鼓勵金融創新也要確保金融服務實體經濟的目標。

(二)強化公司責任,預防泡沫經濟

應盡快建立公司重整制度,實施公司拯救計劃,避免公司企業不必要的破產,注意預防泡沫經濟,預防泡沫企業、泡沫公司的滋生和蔓延。也應進一步強化商業銀行、證券公司、證券投資基金管理公司和其他金融機構經營者和從業人員的義務與責任。還要進一步強化公司的社會責任,避免由于過份強調公司的營利性而破壞應有的信用關系、金融秩序、交易安全和社會公共利益。

(三)與時俱進,充分發揮金融市場配套法律的作用

我國金融法律體系日漸完善,成果顯著,但是金融行業發展迅猛,相關法律的滯后也制約了行業發展,為了充分發揮金融市場配套法律的作用,應當加緊對金銀、貸款、征信等關鍵領域的法規進行修訂和制定。

從上世紀90年代,我國逐漸建立了銀行、保險、信托、證券等法律法規,與市場經濟相適應的金融法律制度基本建立。截至2009年6月底,現行與金融有關的有9部法律、35部行政法規,部門規章209件,部門規范性文件約2700件,此外,還有大量司法解釋。

不過,金融領域的法律法規空白和滯后依然存在。隨著金融業的發展和深化改革,還會出現許多新情況新問題,金融立法應當及時對深化金融改革、鼓勵金融創新、建立預警和防范機制、切實維護客戶的法律權利、加強行政監管,規范市場行為和積極穩妥推進金融業發展開放等問題進行回應。

三、對我國的相關立法建議

可以說,次貸立法、貸款證券化等在法律上存在的重大缺陷是造成次貸飛速發展,也是使之由高峰瞬間跌入低谷的一個重要原因,這些教訓對完善我國相關立法等有重要意義。

(一)積極培育資本市場立法

為了及早改變日益過份依賴于商業銀行的危險局面,鼓勵發展直接資本市場,進一步完善我國證券法規體系,確保資本市場穩健、有序運行,應積極培育資本市場的相關立法。打擊市場上的違法行為會比“救市措施”更容易受到投資者的歡迎,例如取消證券侵權訴訟行政前置程序、將內幕交易及操縱市場和其他證券侵權行為納入可以提起訴訟的范圍等可能的立法措施,能夠極大的增強投資者的信心。

(二)重視信用立法

應加快完善包括個人征信系統在內的社會信用系統和法規建設,改善銀行與消費者之間信息不對稱問題。信用立法應該在現有法律的基礎上進行。因為信用法是一個體系,與現行的法律必須相一致,所以進行信用立法首先要完善現有的相關法律。目前已出臺的相關法規,如《民法通則》、《公司法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》等等。應當對其條文進行修改、完善,使誠實信用原則更加具體化,當事人的權利和義務更加明晰,從而增強對失信行為的制裁力度,保障守信者的利益。目前業界人士呼吁盡快出臺《信用基本法》作為信用法律龍頭,它的出臺應該為國家信用主管機構和信用中介服務機構明確法律地位,確立社會信用體系建設的一般原則與管理規則,確立解決信用爭議的制度和法律責任制度。同時,它應該為建立信用信息公開制度、信用信息的搜集制度、信用信息查詢制度、信用信息系統互聯互通制度以及信用服務監管制度、信用評估制度等提供較完善的法律依據。信用信息的合法獲取和方便快速的獲得同等重要。因此,信息披露的立法除了規范所披露的內容外,還應強制使用最有效、最簡便的公開手段,使信用信息覆蓋盡可能廣的范圍,讓公眾能最便捷地獲取。

(三)加快住房保障立法

住房作為一種商品,其所具備的商品性決定無法擺脫市場配置作用的影響,然而住房作為居民生活的必需品以及自身的缺陷,決定了住房權實現必然依靠政府的保障。因此可以明確在住房保障上市場與政府的關系是,市場主要是起基礎性作用,政府著重補充市場不充分性以及市場自發調整不公正的后果。盡快構建起一個完善的住房保障體系,既可以讓廣大中低收入家庭在基本住房需求的滿足上真正有所期待和依靠,同時還可以有效抑制住房需求的膨脹,并對住房供應結構乃至房價的走勢產生一定的積極影響。

由于目前住房保障的相關規定和實施方案還主要以政府文件的形式出臺,如《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》、《經濟適用住房價格管理辦法》等部門法規以及一些地方性住房保障法規,其有效性和權威性不足。缺乏住宅法或住房保障法之類的法律奠定住房保障體制的法律基礎,已經成為我國現行住房保障體制的致命軟肋。

為此應盡快為住房保障立法,進一步完善住房保障制度,制定新的住房保障標準,以期進一步加大保障力度,擴大住房保障的政策覆蓋面,將政府保障中低收入家庭住房的義務制度化和具體化。

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