民事執行檢察監督芻議

林 菲

摘要當前由于我國在民事執行方面的法律監督存在著立法缺失,從而導致民事執行中的違法現象比較嚴重,群眾對“執行難”、“執行亂”也是反映強烈。為此必須建立有效的法律監督機制,而在我國檢察監督是最為有效的法律監督形式。本文擬結合新《民事訴訟法》,對目前基層檢察機關民事執行檢察監督面臨的困境、建立民事執行法律監督機制的必要性及民事執行檢察監督的制度構建進行初步的分析、探討。

關鍵詞民事執行 檢察監督 基層檢察機關

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-155-02

民事執行是民事訴訟的關鍵環節,權利人的民事權利只有通過執行,才能得以實現。目前,“執行難,執行亂”一直是社會關注的熱點,也一直困擾著司法界。影響法院執行難的原因除了我國法律制度上存在的缺陷外,沒有對民事執行進行適度而有力的檢察監督也是一個很重要的原因。從實踐來看,對民事執行法院內部的監督往往流于形式,檢察監督目前又處于起步階段。缺乏監督,不僅極易導致司法權濫用,也時時導致對群眾利益的侵害。時下應完善對法院民事執行活動進行法律監督的立法,明確檢察機關對民事執行活動有權進行監督,以確保國家法律的統一正確實施。筆者現就基層檢察院如何進一步改革和完善對法院執行活動的檢察監督,擬作探討。

一、當前民事執行檢察監督面臨的困境

(一)法律規定不明確,導致民事執行檢察監督陷入尷尬

民事執行監督的法律規定,主要體現在我國《民事訴訟法》和最高法的司法解釋當中。《民事訴訟法》第14條規定,“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”這里的法律監督限于“審判活動”,是否包括民事執行活動,成為爭論的熱點。《民事訴訟法》關于民事執行程序有34個條文,但未涉及執行監督問題。最高法的司法解釋《關于人民法院民事執行工作若干規定》中,盡管用專章對民事執行的監督進行了規范,也只是限于在人民法院內部實行上級法院對下級法院的監督,屬于內部監督的范疇。最高人民法院出臺司法解釋,單方面限制檢察機關對執行中的裁定的監督權,既違反了民事訴訟法的立法精神,也違背了全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》和《中華人民共和國立法法》。①由于立法上的缺陷,審判機關與檢察機關在檢察監督范圍問題上存在認識分歧,使檢察機關的法律監督職能在民事訴訟的執行階段無從得到體現,檢察機關對執行活動中的違規、違法操作也顯得無可奈何。而執行中的問題日趨嚴重,使得法律的嚴肅性、權威性受到影響。

(二)目前檢察機關法律監督職能弱化,導致民事執行檢察監督工作得不到重視

我國憲法和法律賦予了人民檢察院的法律監督權,但是對于檢察機關行使法律監督權所必需的保障措施規定的并不完善。從我們經歷的民事檢察實踐來看,由于《中華人民共和國民事訴訟法》對民事法律監督程序未作出具體規定,最高人民法院和最高人民檢察院也未就該問題作出統一的司法解釋,在一定程度上使檢察機關的民事法律監督難以到位。作為監督對象的審判機關認為法律監督聊勝于無,而檢察機關也自視為輔助性業務,未給予足夠的重視。實踐中,檢察機關行使監督權時,審判機關也往往以司法解釋形式限制檢察機關對其監督的范圍。

二、建立民事執行檢察監督制度的必要性

對民事執行檢察監督,法檢兩家和學界一直存在爭議,主要有肯定論和否定論、全面監督和有限監督之爭。爭論焦點主要是《民事訴訟法》第14條規定的“審判活動”是否包括執行程序。其實,我國《憲法》第一百二十九條明確規定,檢察機關是國家的法律監督機關。這里并未對法律監督的范圍進行限定,其職責必然地要覆蓋刑事、民事和行政訴訟的全過程,當然包括民事執行程序。建立民事執行檢察監督制度具有充分的憲法依據和現實必要性。

(一)民事執行權的本質要求確立民事執行檢察監督

民事執行權是一種具有強制性的國家公權力。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。……要防止濫用權力,就必須以權力約束權力”。②正是由于權力與生俱來的侵略性、擴張性與腐蝕性,因此,對猶如“洪水猛獸”的權力,無論其大小與性質都必須加強監督。③而“現行的執行權運行機制不完善,關鍵的問題是對執行權的行使缺少有效的監督制約,個人說了算,很多問題就發生在這個過程中。我們的執行法官占全國法院工作人員的十分之一,發生的問題卻占了三分之一,這不是偶然的現象,是一個必然的結果”。④同時,執行過程中,執行主體權力較大,且行使隨意性較強,侵犯當事人權益的情況屢屢發生,而當事人或利害關系人卻無法通過有效的程序、制度來獲得救濟。確立民事執行檢察監督,通過檢察機關的介入:一方面對執行權濫用的傾向進行有效預防、遏制。另一方面對當事人的權利起到一定程度的補強作用。同時,法院的所謂內部監督,其實是法院自己監督自己,既是運動員又是裁判員,效果可想而知。黨政機關、人大、政協等監督主體沒有程序保障,也是流于形式。

(二)建立民事執行檢察監督是社會主義法制建設的需要

十七大報告指出要加強憲法和法律實施,規范司法行為,建設公正高效權威的社會主義司法制度。法制建設的主要內容就是統一正確實施憲法和法律。憲法和法律的統一正確實施,離不開法律監督。法律監督有多種形式,國家權力機關、檢察機關、法院自身以及有關的社會力量、訴訟當事人都可以實施監督。但比較而言,檢察機關的民事執行監督是建立在具有特殊屬性的檢察權的基礎上的,具有專門性、強制性、權威性的獨特功能,是一種最有效的常規監督,其作用不可替代。因此,為完善國家法制,必須進一步完善民行檢察監督。

(三)解決民事執行難、執行亂,構建和諧司法需要民事執行檢察監督

胡錦濤總書記在十七大報告上指出構建社會主義和諧社會要著力解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題。由于我國在民事執行方面的法律監督存在著立法缺失,從而導致民事執行中的違法現象比較嚴重。比如執行機關故意拖延不履行職責,違反法定程序,暗箱操作確定財產分配方案等。這些問題成為全社會關注的焦點,群眾意見非常大。可以說,失去了檢察監督的民事執行是不理想的,是違背司法公正精神的。只有將民事執行納入到檢察監督的正常軌道,才能確保民事執行充分體現“司法為民、公平正義”的宗旨和準則。

三、民事執行檢察監督的制度構建

實踐中,很多人認為確立民事執行檢察監督制度是要把法院和檢察機關對立起來。其實,檢察機關對民事執行活動的監督,不是干預、干涉人民法院正常的執行活動,而是為保障民事執行活動及時進行,保障人民法院執行活動公正、高效、有序地進行。檢察院對法院的執行監督不應被理解為監督與被監督的對抗關系,而是旨在支持、糾錯與共進。因此,檢察機關對民事執行活動的監督需要立法的完善,需要科學的制度安排,需要法檢兩家的通力合作。在目前民事訴訟法尚未修改,全國人大常委會也未出臺相關立法解釋的情況下,基層檢察院如何開展民事執行檢察監督,筆者以為:

(一)檢察機關與法院在民事執行上的相互配合與制約是實施民事執行檢察監督的關鍵,也是解決當前“執行難”、“執行亂”的關鍵

據報道,河南省登封市法院于2006年3月與登封市檢察院共同制定了《關于對民事行政執行案件實行法律監督的若干意見》,對監督的范圍、內容和方式作出了明確規定。通過檢察機關的通力配合和監督,該院的民事執行工作取得了良好效果,全年的執結率高達98%。⑤在民事執行問題上,法檢兩院的目的是一致的,都是為了解決人民群眾現實問題,這需要雙方的協商、溝通與配合。檢察機關對民事執行進行法律監督,是對法院執行工作的支持和幫助,即使查辦了個別法官的職務犯罪行為,那也是對法官隊伍的一種保護。檢察機關的監督是一種協作,是幫助法院做好執行工作,通過檢察機關的協作與糾錯,雙方能夠共同實現執行的公正與效率。還有,在目前體制下,如果基層檢察監督得不到法院支持,筆者以為,基層檢察機關可以加強與政法委的溝通,可以通過政法委牽頭,協調解決民事執行檢察監督面臨的困境。只要法檢兩部門形成共識和合力,才能真正的解決民事執行中存在的問題。

(二)實踐中把握民事執行檢察監督的范圍

對于執行監督的范圍,理論界有不同意見,存在著認識分歧,主要有“全面監督說”和“有限監督說”兩種。“全面監督說”認為,檢察機關的監督應當貫穿于民事執行的全過程。“有限監督說”則認為,檢察機關只需監督已經發生法律效力的裁判是否確有錯誤,執行人員在執行過程中是否有重大違法行為。筆者贊同“有限監督說”。筆者以為,在現階段,以基層檢察院民行科的力量,將所有民事執行案件納入檢察監督范圍不太現實。檢察機關對民事執行監督的重點,應該放在執行人員在執行過程中有貪污受賄、徇私舞弊而枉法執行的情形。對于執行人員故意不執行、拖延執行和執行不力的情形,檢察機關也有權進行監督。概言之,民事執行檢察監督的重點在于兩方面:亂執行和不執行。對于一些有重大影響的案件,檢察機關可以派員到執行現場,監督執行過程是否違法,對現場監督中發現執行法官有違背實體法或程序法規定的,可及時提出糾正意見,必要時,可以立案查處。

(三)充分運用檢察機關預防職務犯罪和查辦職務犯罪的職權,通過查辦職務犯罪,對民事執行行為進行事后預防

在目前檢察監督法規尚存在缺漏的情況下,實施檢察監督,必須充分發揮檢察機關在執行階段刑事監督職能,加大對執行法官在執行階段的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判和不作為的立案偵查力度,這是加強執行監督的重點。根據《刑事訴訟法》第13條和《民事行政檢察廳關于貫徹<關于調整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知>認真做好查辦審判人員職務犯罪案件工作的意見》的規定,人民檢察院除反貪局外,民事行政檢察部門對在辦理民事行政申訴案件過程中發現的執行人員在民事行政執行中的職務犯罪,以及相關聯的行賄、介紹賄賂犯罪等案件擁有立案偵查權。在目前抗訴、檢察建議遭遇法院司法解釋抵制的情形下,檢察院對法院執行階段職務犯罪的偵查是比抗訴、檢察建議和促成和解更具有權威性和震撼力,擁有無可比擬的法律監督效果。檢察院民行部門要充分發揮這一對執行人員職務犯罪的立案偵查職能,聯合反瀆職部門、反貪部門,把執行法官在執行階段的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的立案偵查作為監督重點,才能切實加強對法院執行階段的監督。而檢察機關也要改變將民行檢察監督作為檢察院輔助性業務的觀念,對民事執行給予足夠的重視,充分發揮憲法賦予的法律監督職權,切實加強對民事執行的監督,為構建和諧司法做出應有的貢獻。

注釋:

①全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》第二條規定:凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題,由最高人民法院進行解釋;凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題,由最高人民檢察院進行解釋。《中華人民共和國立法法》第42條規定:法律的解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會。法律有以下情況之一的,由全國人民代表大會常務委員會解釋:(一)法律的規定需要進一步明確具體含義的;(二)法律制定后出現的新情況需要明確使用法律依據的。

②孟德斯鳩.論法的精神(上冊).商務印書館.1961年版.第154頁.

③趙鋼.民事執行檢察監督的程序設計.檢察日報.2007-05-22.

④沈德詠.構建執行工作新模式.人民法院報.2001-07-23.

⑤民事執行監督:在合作中實現公正與效率.檢察日報.2008年12月12日.