“釣魚”須叫停，治本應加強

何藹妍

摘要備受爭議的“釣魚執法”案件最近引起極度關注,透過現象看本質,這涉及到非法營運與行政執法問題。本文首先分析非法營運形成原因及負面影響,列舉打擊中存在的問題,結合法理法律法規指出“釣魚”執法不可取,提出應從源頭上根治,加強治本之策。

關鍵詞非法營運 釣魚執法 治本加強

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-194-02

汽車自誕生以來,帶來了財富、效率和便利,也帶來了種種交通問題。近幾年,非法營運現象猖獗,屢次發生交通事故,危害人身和財產安全,嚴重擾亂交通運輸市場秩序。為規范道路交通運輸市場秩序,不少地方開展了打擊和取締非法營運的整治行動。非法營運問題層出不窮,成為了重點、難點,因其調查取證非常棘手,交通部門費盡心思,早在幾年前就開始通過“設餌釣魚”、“放倒鉤”行為,利用“線人”協助其打擊非法營運。近日,上海交通部門幾起涉嫌非法營運的查處引起了廣泛關注和爭議。

一、非法營運概述

(一)情況介紹

2009年10月,上海一司機陷入“釣魚門”,為證清白,孫中界竟然砍斷一手指,“釣魚執法”成為輿論關注的焦點話題,此類案件不斷曝光,各種批評和責罵聲涌向了“釣魚者”。

大家對“釣魚執法”并不陌生,其在前幾年已出現,《現代金報》于2005年報道,浙江紹興市道路運輸管理處被以“‘設餌釣魚式行政執法行為違法”告上法庭,因車主自述被“職業線人”引誘上鉤,因“非法營運”被罰款。據《法制日報》2005年載,浙江某縣交通局工作人員攔住駕車行駛的李某,以乘客身份要求送至某地,到達后表明身份并扣留該車,以李某無證營運為由對其罰款1萬元。李某不服,向法院提起訴訟,認為交通局工作人員利用誘騙方法收集、取得證據程序不合法,請求判決撤銷交通局作出的行政處罰決定……

近年來同類案件不斷發生,在間接說明我國非法營運問題嚴重的同時,也提出行政執法部門“設餌釣魚”執法行為是否恰當?

(二)非法營運形成的原因

近年來,車輛非法營運屢禁不止,不能徹底整治,治標不治本,原因在于:

1.隨著經濟的發展,城鄉一體化的發展,相應的道路設施、交通運輸服務也緊跟步伐,發展很快,新狀況必將導致新問題的產生,監管體系稍有滯后,就讓有意找空子、企圖從事非法營運之人找到一定的生存空間。

2.出租車系統尚不完善,部分出租汽車不愿意出城或者出城就叫高價,這無疑為非法營運者提供一定的市場。

3.非法營運的車輛類型種多,有小貨車、面包車、摩托車、三輪車及無牌無照的報廢車等,這些都不符合客運條件,其運行成本低造就了一些人專門從事非法營運來獲利。

4.一些無業、下崗人士在沒找到合適工作時,也會從事成本低、投資少的非法客運。

5.部分人的交通安全意識不強,沒有考慮或根本不知道乘坐非法營運車輛帶來的后果,貪圖方便就坐了,認為是你情我愿的事情,客觀上也為非法營運車輛提供了不斷客源。

(三)非法營運引發的負面影響

非法營運車輛,俗稱“黃魚車”、“黑車”,是沒有依法取得合法經營客運或者貨運資格許可,沒有依法取得經營客運資質許可和經營道路許可的非法車輛。車主不需繳交任何規費和稅費,也沒有嚴格的管理制度。非法營運對小部分低收入家庭的生活起到了一定的幫助,一定程度上方便了群眾出行,但從長遠角度來看是不可取的,因其存在安全隱患,擾亂交通秩序,與建立完善的法制社會極不吻合,同時,它帶來的負面影響不容忽視:

1.更易引發交通事故。大部分從事非法營運者駕駛技術有限,安全意識弱,不遵守交通法規,擔心檢查,錯中出亂,乘客的安全很難保證。從近幾年的交通事故報表中可以知道涉及非法營運的交通事故不在少數,甚至有肇事車無牌無證,肇事后一逃了之,受害者沒有得到應有賠償。

2.極大影響交通秩序。大部分從事非法營運者交通安全意識弱,不遵守交通法規,闖紅燈、越黃線、并排行駛、闖禁區、掉頭猛拐、逆向行駛、違章載客、亂停亂放、駕駛拼裝和報廢車輛上路等是常見的交通違法行為,影響正常交通的秩序,擾亂人們生活,制造了安全隱患。

(四)打擊非法營運面臨的問題

執法部門在執法中存在取證難、保密難、聯合難、執行難等問題。隨著法制建設不斷健全,行政執法更應講究證據、程序,但由于非法營運具有一定隱秘性,不少乘坐非法營運車輛者法律意識弱,不愿意與執法部門配合,造成取證困難。從事非法營運者或多或少受過執法部門的處罰,為逃避懲罰,其形成合作關系,稍有風吹草動,互相通風報信,容易就聞風而逃;有的一旦被查,便進行群體圍攻,公然對抗執法工作甚至毆打執法人員。交通部門側重于打擊非法營運,處罰力度雖大,但取證難;公安城管部門則側重于“占道停車”或者是“違章停車”,處罰力度顯然不足。多家能管,但誰也管不徹底,聯合整治難度很大。因從事非法營運者流動性大,對他們的處罰執行時比較困難。

正因通過正當途徑難以查處,交通部門常采取“釣魚”方式來打擊交通違法行為,但這種做法不利于國家法治進程的推進,對其應加大管理力度。

二、法理法律法規分析

在古代專職社會,基本原則是:“只許州官放火,不許百姓點燈”。國家王法主要是管百姓,而不是管政府自己。在現代社會,這種狀況已發生變化,依法治國,要求政府嚴格守法,與政府最為密切就是行政法。目前,為何“民告官”案件越來越多?既反映了國民法律意識逐步提高,是否又反映了行政執法部門在執法中存在的問題有待解決呢?現實中確實存在不少專門從事非法營運者,對其如何處理成為一大難題。如沒有足夠證據對其作出相應處罰,其便逍遙法外,再接再厲;若采取非完全合法、合程序的途徑收集證據,則構成行政行為的程序不合法,無效。如何平衡兩者關系?這值得深思。

法治社會有座界碑:對于公權力,法無授權不得為;對于公民,法無禁止皆可為。對于一般公民、法人或者其他組織來說,法無明令禁止即合法;而對政府機關的公務行為來說,法無明確規定即違法。

《西方社會的法律價值》中說到:“作為法律的首要目的,恰是秩序、公平和個人自由這個基本價值。”這個目的是要建立一種行為標準,建立社會秩序。不可否認,有人在利誘面前會做違法之事,在譴責他們的時候,是否也應譴責利誘之人,特別是政府部門,其所應該做的,并不是非把他人違法的“心思”挖掘出來不可。

從執法依據看,對于公權力,法無授權不得為,法律何時允許通過“職業線人”對他人進行“設餌釣魚”執法呢?《行政訴訟法》第32條規定:被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。第33條也規定:在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據。這就要求行政機關在當處查處某一具體案件,作出某一具體行政行為時,必須是有充分的證據與法律依據,否則起訴到法院時再收集證據就要承擔敗訴的后果。《交通行政處罰程序規定》第15條規定:“交通管理部門必須對案件情況進行全面、客觀、公正地調查,收集證據。”因此,“設餌釣魚”不客觀不公正,通過此方式調查和收集的證據,不能作為有效證據。

從執法手段看,《行政處罰法》第30條規定:“依法進行行政處罰時,行政機關必須查清事實,違法事實不清的,不得給予行政處罰。”行政執法的目的既要警示避免違法,也要在一旦發生違法后及時糾正,在違法嚴重到一定后果時要予以制裁。“設餌釣魚”的手段,脫離其目的,而是直接引導到違法嚴重的程度,這手段不值得肯定。

從執法目的看,《行政處罰法》第3條規定:“沒有法定依據或不遵守法定程序的,行政處罰無效。”行政行為要遵守合法性和合理性原則,采取措施應符合法律的目的。“設餌釣魚,”為了“罰”還是證明嚴格執法呢?很明顯,這是不明智的。

行政法制建設應更應關注以人為本、保障人權,但現狀并不盡如人意,因此“釣魚”式取證應當休矣,應通過合法有效的方式取證,開展合法合序的執法活動才符合法律的目的。

三、應加強治本措施

懲罰是一個必要的惡,如果說非法營運是惡,打擊非法營運是凈化運輸市場的必須之惡,就得警惕這種惡,對其進行約束。人類為了保證社會有序發展,總是用各種規范來約束人們的行為,并對違反社會規范的行為給予各種制裁。到了現代,對法律行為的制裁不再是實行報復主義,而是懲罰與教育、改造相結合,而且對法律制裁規定得更加人道和科學。

上海浦東新區終結孫中界“釣魚”式執法案并向公眾公開道歉;閔行區張暉事件執法取證不正當,區政府將依法撤銷原處罰決定。這是對原來行政執法行為的一個否定,得不償失!這也提示行政執法治標更要治本,整治非法營運,應從源頭上抓、對癥下藥,現擬提出以下治本之策:

1.多部門聯合整治。交通、城市管理、公安等部門多管齊下,各負其責,不應互相推讓,其目標一致,做好交接工作。

2.采取多種措施。日常整治與突擊整治、定點檢查與流動檢查、白天巡查和晚上圍堵相結合等措施,盡可能壓縮非法營運車輛的生存空間。

3.調查摸底。在整治非法營運行動之前,對群眾反映較為強烈、非法營運較為猖獗的重點路段、地段明察暗訪,確定非法營運車輛集中地、準確停放位置、出行時間,根據相關信息制定相應的、有效的方案。

4.取消“釣魚”取證。采取“釣魚”方式打擊交通違法行為不可取。行政機關在執法過程中,必須有法可依,從程序到實體一定依法進行。

5.加強宣傳。印發宣傳單、張貼公告,通過廣告、報紙、雜志、網絡等媒體作宣傳,利用各種案例,向廣大群眾宣傳非法營運車輛的危害性和危險性。強調沒有買方市場,非法營運車輛便沒有生存的空間。只有廣大群眾支持打擊和取締非法營運的行動,不乘坐非法營運車輛,保障自身合法權益,共同維護社會秩序,才能早日淡出視線。

6.建立舉報有獎制。依靠群眾,走群眾路線,鼓勵群眾舉報監督非法營運,對舉報、協助取證配合交通部門成功查處非法營運者予以獎勵,并保證對舉報人資料保密。舉報方式可為:電話、信箱、電子郵件等。

7.依法處罰。所謂有懲有罰,過罰相當,對非法營運行為應作出相應處罰。當然,這是在依法取證的前提下,而且執法人員不能濫用職權,應實事求是,公正處理。

8.在立法上下功夫。針對目前新形勢、新狀況,制定相關立法,彌補在這一領域的空白,盡快堵住漏洞,讓非法運營者受到應有懲處。

9.做好教育工作。對于違法者,更應對其進行不斷的教育和改造,以增強法律意識,不再重蹈覆轍。

只有相關法律制度不斷完善,全社會大力支持,人民群眾積極參與,才能成為維護社會秩序的有利武器,非法營運才可能退出歷史舞臺,我們期待著法制社會走向更高的臺階。

參考文獻:

[1]華東政法學院法律學院.法學新問題探論.北京大學出版社.2005年版.

[2]祝銘山.交通運輸行政訴訟.中國法制出版社.2004年版.

[3]上海釣魚式執法案終結.撤銷原處罰決定.新華網.

[4]整治“三車”非法營運在行動.福州晚報.