行政審批與行政許可的關系初探

宗 琛

摘要隨著《行政許可法》的頒布實施,非行政許可審批這一概念悄然出現于行政管理活動中,以期窮盡所有獨立于法定行政許可之外但確需保留的行政審批項目。此舉雖然暫時緩解了行政機關的操作難度,但同時也加劇了人們理解的混亂,使行政審批與行政許可日趨分離。本文試圖尋找行政審批與行政許可在立法與現實層面不相統一的原因,借此厘清兩者間的復雜關系。

關鍵詞行政審批 行政許可 非行政許可審批

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-213-01

伴隨著我國行政審批制度改革的逐步深化,《中華人民共和國行政許可法》作為我國行政許可領域重要的法律依據應運而生。然而《許可法》的調整范圍卻無法窮盡作為政府干預經濟和社會生活必要手段的行政審批,致使實務界悄然出現一個令學界陌生的概念:非行政許可審批。而在理論界,行政審批也不單列為一項行政行為加以研究。那么,行政審批、行政許可及其非行政許可審批三者之間的關系應當怎樣界定呢?

國務院行政審批制度改革工作領導小組對行政審批基本含義的界定是日常判斷行政審批行為的依據。只要自然人、法人或者其他組織等相對人實施某一行為、確認特定民事關系或者取得某種資格資質及特定民事權利能力和行為能力,必須經過行政機關同意的,都屬于要求清理和處理的行政審批項目范圍。①因此,不管形式如何,必須經過行政機關同意成為界定行政審批行為的實質性要件。而所謂行政許可,依據《許可法》第二條,“行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。”

由此可見,《許可法》所稱行政許可,其內涵小于行政審批,行政許可包含在行政審批之中,是它的一部分,特指準予申請人從事特定活動的行政審批行為。這一關系也由該法第三條佐證:有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批,不適用本法。可見,行政許可是一種行政審批,但不是全部的行政審批,內部行政審批行為不屬于行政許可的調整范圍。

如果對《許可法》的研讀至此結束,也許我們就會誤讀該法,至少誤讀立法者的初衷。《許可法》第十二條列舉了行政許可的適用范圍,其中不僅包括準予從事特定活動,也包括賦予特定權利、確定資格或資質、審定設備物品等,顯然,這一范圍突破了該法行政許可定義中所限“準予其從事特定活動”的規定,幾乎等同于行政審批。

為什么一部法律中同一概念的內涵外延會出現前后不一致呢?《關于<中華人民共和國行政許可法>(草案)的說明》中寫道:“行政許可也就是通常所說的‘行政審批。”②這說明,《許可法》的立法者們原本是打算一步到位地以行政許可法規范一切行政審批活動的。甚至草案所稱行政許可也基本沿用了此前審改辦對行政審批的定義:本法所要規范的行政許可,是指行政機關根據自然人、法人或者其他組織提出的申請,經依法審查,準予其從事特定活動、認可其資格資質或者確立其特定主體資格、特定身份的行為(第二條)。③而“現行法律、法規規定的行政許可包括審批、審核、批準、認可、同意、登記等不同形式”④這一表述則從形式方面再次確認了行政許可與行政審批的同一性。

從這樣的概念入手,界定出與行政審批幾無二致的行政許可適用范圍也就不足為奇了。但奇怪的是,在最終審定頒布的《許可法》中,行政許可的內涵縮小了,而外延卻相對得以保留。實事求是的說,行政許可等同于行政審批這一思維本身確實值得商榷;作為行政審批制度改革階段性成果的《許可法》的確無法調整行政審批活動的所有領域環節;將行政許可從法律概念上與行政審批加以區別無論在理論還是實務界均有其現實必要性。但是從行政許可法的實際運行狀況來看,僅從概念上作一區分而不全盤梳理,只會導致理解和操作的混亂,最終違背行政審批制度改革的初衷。

在《許可法》生效實施前兩日,國務院公布了《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》⑤,共計500項。可見在《許可法》實施之初,國務院是懷著依法行政的極大誠意嚴格執行該法第十四條相關規定,在無法律亦無行政法規可依的必要時刻,以發布決定的方式設定了此項行政許可。然而隨著時間的推移,實務部門終于對這一立法思維的操作性產生了懷疑。短短一個月之后,國務院辦公廳正式發布《關于保留部分非行政許可審批項目的通知》。這是官方文件中第一次出現“非行政許可審批”字樣,標志著行政審批概念不再等同于行政許可。據稱,該《通知》保留的211項行政審批項目多為政府的內部管理事項,不屬于行政許可。那么為何不直呼為內部行政審批項目?這本就是《許可法》第三條明確規定不屬于行政許可的事項。實際上,有些項目,如“重要行業、重要領域、重大項目和基本建立現代企業制度特大型企業集團(不含外商投資企業)的發展建設規劃、專項發展建設規劃審批”,屬國家出資項目,管理者是將由國家出資興辦的企事業單位。作為產權人,對其行使審批權而非一般的行政許可乃是所有權賦予的職能。另有些項目,如“(流動人口)暫住證核發”,顯然不屬于行政機關內部管理事項。然而,縱然符合行政許可的適用范圍要件,但由于法律依據位階過低,不符合《許可法》對行政許可設定主體所作的嚴格規定,也就只能暫將之列入非行政許可審批。尤為一提的是,有些項目與它的雷同變體同時存在于兩邊的文本中,如500項中的“電力建設基金投資項目審批”與211項中的“資源綜合利用企業(含電廠)認定”,不一而足。這種大有精簡空間的重疊說明,有些非行政許可審批確有必要提高法律位階上升為行政許可的,而有些行政許可也許只是一種冗余的審批,可以考慮徹底摒除。

注釋:

①國務院行政審批制度改革工作領導小組:《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》(國審發[2001]).

②③④楊景宇2002年8月23日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上所作的《關于<中華人民共和國行政許可法>(草案)的說明》.

⑤《行政許可法》(草案)規定,經登記確認特定民事權利義務關系、特定事實的,不適于本法。因此婚姻登記等不在此列。