行政問責制的困境

胡文靜

摘要本文指出當前我國的問責制度化水平還比較低,面臨著一系列問題,進一步規范和完善行政問責制是我國政治文明建設的必由之路。

關鍵字行政問責制 行政首長 職業文官 救濟制度

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-218-01

行政學中的行政責任是指“政府及其構成主體行政官員(公務員)因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的責任”①包括法律責任、政治責任和道義責任。

關于什么是問責制,我國法律、法規中并沒有統一的解釋,中央的文件也沒有界定這一概念,我國學者也是見仁見智。在此引用周亞越教授的觀點“問責制簡單的說就是追究責任的制度,它是指特定的問責主體針對公共責任承擔者承擔的職責和義務的履行情況而實施的并要求其承擔否定性結果的一種規范。這里的公共責任承擔者主要包括政府、執政黨以及政府和黨內的官員,等等”②

當前,我國提出的建立責任政府是與“主權在民”思想和代議民主制的產生相聯系的。我國憲法開宗明義的寫到“國家的一切權力屬于人民”,各級行政機關及其公務員的行政權力是人民授予的。在人民和政府、行政官員之間是一種委托——代理關系,政府作為一個整體對人民負責。

建立行政問責制正在成為中國新一輪政治改革和政府管理改革的焦點。當前我國問責制所面臨的困境主要包括:

一、行政首長負責制與民主集中制之間的矛盾

行政問責制是以行政首長負責制為邏輯起點的,然而,在實際的政治運作過程中,政府是以民主集中制為運作機制的。一方面,我國憲法規定政府機關實行行政首長負責制。這就意味著行政首長擁有所管轄領域內公共事務的最后決定權,擁有指揮命令及監督下屬的權力,當其所做決策出現失誤,對公共利益造成損害時,就必須對其職責范圍內的過失承擔責任;另一方面,黨章、黨內監督條例、黨員紀律處分條例等黨內法規又規定了重大決策必須遵循民主集中制的原則,也就是采用合議制的方式來做出決定。在票決制決定公共事務時,行政首長的決定也只是普通一票,并不能影響最終做出的決定。

當“獨占性權力”和“共享性權力”③沒有各自明確的使用范圍時,就有可能導致問責不公或無法真正問責。

二、職業文官導致追究責任阻力增大

在西方,官員一般分兩類:一類是“候鳥官員”——政務官;另一類是“常駐官員”——職業文官。政黨能否在選舉中獲勝對于政務官能否進入政壇至關重要。而職業文官從事的是事務類或技術類的工作,他們不屬于任何黨派,也沒有義務對任何政黨負責。其中,政務官既要對集體決策、管理、執行中出現的重大失誤或影響政府運行、聲譽、形象、信任等個人能力、言論、形象與品行等承擔直接責任或連帶責任,這是對政務官所提出來的特殊價值要求。④這些政務官在從政之前往往有自己的職業,他們即使被問責退出政壇后仍然能夠繼續在社會中找到自己的角色與位置,政治家往往只是其特定階段的一種身份。

在我國,政府官員往往兼政務官與事務官于一身。他們既以此作為其終身職業;同時又是政務官,他們的政治生命與政黨緊密相關,要對政黨負責。這就使得一旦他們因其做出的決策損害了公共利益而被問責后,在社會上很難重新找到自己的社會角色;或者即使找到了新的社會角色也會面臨社會各方面的重重壓力。所有的這些因素無疑都會增加行政問責的難度。

三、行政問責事由主要局限于意外事故問責

當前涉及的問責案件主要是嚴重的生產安全事故、生命安全公事故、突發性災難、重大食品衛生事件、腐敗案件、拆遷事件以及嚴重的經濟案件。⑤采取的方式主要是事后迫于上級領導、各種社會團體、新聞輿論的壓力而問責。形成鮮明對比的是西方國家的問責范圍,絕非僅限于出現重大事故、損失等明顯的過失行為,而是包括對行政效能、行政效率、行政質量、政府形象等造成重大影響或可能造成潛在影響的行為(包括個體行為,如政務官無能、不誠實等能力與品行問題)。對于直接危及人民群眾的生命財產安全,影響社會的發展與社會穩定的重大災難或傷亡事故的問責當然是非常必要的,而且應加大問責力度,以達到警示作用。但是,如果把問責僅僅局限于這一類“非常態事件”上,那問責的內涵與外延就都被大大的縮小了。

四、行政問責制救濟制度缺失

由于在問責過程中的各種因素使得問責難免出現偏差和失誤,為了避免這種情況的出現,應該盡快建立一套成熟健全的行政問責救濟制度,否則可能會使問責在制度化構建過程中陷入新的困境。官員問責的客體與現存的行政救濟法規的對象存在著較大的錯位。因此,對于問責失范的救濟就顯得尤為重要,這也是依法行政原則的必然要求。

當前,隨著中央及各級地方政府對一些行政官員的重大過失行為的責任追究及一些地方政府問責辦法的相繼出臺,行政問責制作為當代中國社會主義政治體制改革的制度創新,登上我國的政治舞臺。但是,我們也應清醒的認識到,這一制度的問題也是存在的,而且隨著問責實踐的深入這些問題越發成為阻力。筆者認為,探究問題的本質是解決問題的前提,如果能真正把握問題的癥結所在,問題的解決也就水到渠成了。

注釋:

①張國慶.行政學概論.北京大學出版社.2000年版.第486頁.

②③④⑤周亞越.行政問責制研究.中國檢察出版社.2006年版.第33頁,第263頁,第169頁,第257頁.

參考文獻:

[1]張成福.責任政府論.中國人民大學學報.2000(2).

[2]司林波.政府問責制建設中的困境及其破解.2008(6).