淺談反瀆工作“三難一大”困境及對策

馬裕房

摘要反瀆偵查工作呈現出“發現難、突破難、認定難”的特點,反瀆成效遠不能適應新形勢下反瀆職侵權工作的需要,近幾年檢察機關的反瀆力度雖有所加大,查處了一批危害民生的瀆職犯罪,取得了很好的社會效果,但遠未達到社會的要求。如何快速扭轉被動局面,加強反瀆工作力度,全力服務和諧社會建設,成為新時期反瀆部門的重要課題。本文在認真分析瀆職侵權檢察工作面臨的“三難一大”問題基礎上,提出了新時期檢察機關應加強和改進瀆職犯罪的偵查策略,使反瀆職偵查工作得以創新發展。

關鍵詞三難一大 線索收集機制 偵查一體化

中圖分類號:D926.3 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-268-02

一、查辦瀆職侵權犯罪案件“三難一大”的表現形式

(一)發現難

從案源看,檢察機關近年來收到的群眾舉報的案件線索呈下降態勢,案源匱乏問題比較突出;從辦案的實踐看,當前檢察機關查辦瀆職侵權犯罪的數量與實際發案狀況不符,瀆職侵權犯罪的實際發案數要比我們查處的數量大得多;從發案的案值看,案值明顯增大;濫用職權、徇私枉法等瀆職侵權犯罪大案比例明顯上升。且這些犯罪幾乎都與經濟利益相聯系,大部分是經濟利益驅動的結果。這種經濟利益驅動的瀆職侵權犯罪必然具有很強的欺騙性、隱蔽性,難以發現。

(二)取證難

一方面,由于瀆職侵權案件的犯罪主體具有較強的反偵查能力和嚴密的逃避措施,有與偵查行動進行強烈的對抗的準備。而案件的知情人員卻因為我國作證制度不健全,害怕報復或者考慮其他因素而不愿作證、在舉證上出爾反爾,導致瀆職侵權案件證據認定難的現象,經常使審訊取證工作倍受干擾。另一方面,社會對瀆職侵權犯罪的認知程度,與殺人、搶劫等傳統刑事犯罪來說相對缺失,加上對檢察機關的反瀆職能的不了解,許多受害主體不懂得有向檢察機關尋求救濟的途徑。這兩方面因素容易造成以下幾種情形:一是相關地方、部門不配合調查取證工作,不愿意提供涉及自身利益的證據材料;二是案件受害人未能及時向檢察機關控告、舉報,時間過長,加大了對有關人證、物證的搜集難度;三是犯罪嫌疑人利用權利、職務和關系網以及單位領導出于各種自身或小集體利益的考慮等因素,對案件查處采取隱瞞、開脫或干擾的態度,人為增加了案件取證的難度。

(三)處理難

瀆職案件往往都有與之相應的源案,存在不法或幕后交易,是徇私或者徇情而實施犯罪行為。瀆職案件的犯罪嫌疑人和源案當事人之間的利益在多數情況下是一致的,雙方是利益關聯體,一榮俱榮,一損俱損,勢必相互掩蓋,造成關鍵事實難以確認而不能立案。同時,瀆職案件的犯罪手段隱蔽、狡詐,反偵查能力強,主體又多為握有一定實權的國家機關工作人員,有的甚至位高權重,這些人關系網多,保護層厚,一般外圍調查不能知內情,深入調查難免觸及其關系而打草驚蛇,稍露馬腳,就會竭力掩蓋,動用關系阻礙偵查。另外,一些單位從本部門的利益出發,不想影響年度評比,片面強調保護干部的積極性,極力掩蓋本部門內部存在的瀆職侵權問題,瞞案不報、設置障礙,阻撓辦案,導致初查受阻嚴重,難以立案。

(四)辦案阻力大

囿于瀆職侵權犯罪主體的特殊性,檢察機關查辦案件的阻力無所不在。到哪個單位辦案,查辦哪個單位領導,都會被認為影響單位的聲譽,影響領導的升遷。因此,發案單位的領導總會以各種借口,對辦案人員不配合、不支持,或者暗中撮合大事化小、小事化了。而且有的領導認為,下屬瀆職侵權行為都是在工作中發生的,都是為了工作,為涉案人員遮攔說情,也在情里之中,不會象貪污賄賂案件那樣有什么嫌疑。所以在查辦瀆職侵權案件中,幾乎每起案件都會有各級領導出面,以各種理由干預辦案,阻止辦案。

二、“三難一大”問題的產生原因

(一)宣傳不到位,社會認知面窄

雖然全國檢察機關每年都搞反瀆職侵權“宣傳周”,但是大多數老百姓仍不了解瀆職侵權犯罪的內涵,廣大干部、群眾實際上對檢察機關反瀆職侵權職責、任務,大多不甚了解,更不清楚哪些行為屬于瀆職侵權犯罪,并且由于大多數瀆職侵權行為與其沒有直接的利益沖突,造成他們同瀆職侵權犯罪行為作斗爭的積極性不高,由此出現不知如何舉報或不愿意舉報。

(二)智能型犯罪,嫌疑人反偵查能力強

反瀆職侵權部門所管轄的是國家機關工作人員的瀆職侵權犯罪,在這類人員中,大多數具有較高的文化素質和應變能力,其犯罪手段具有多樣性、隱蔽性和智能性等特點。與此同時,他們還懂法律、政策,電腦等專業技能,社交面廣、有一定職務地位、關系網厚。因此,他們的反偵查活動能力較強,會采取各種反偵查措施隱瞞犯罪事實、毀滅犯罪證據,進而逃避法律制裁。

(三)關系網森嚴,層層保護

瀆職侵權犯罪與犯罪嫌疑人的公務活動聯系密切,與社會不正之風,違紀行為交織在一起,某些瀆職侵權犯罪從表面上看具有“為公”性質,易為發案單位領導和不明事實真相及法律規定的群眾所“同情”,甚至為此“捂蓋子”。還有一些國家機關工作人員,在社會中有著縱橫交錯的關系網,檢察機關一但查處這些人的瀆職侵權犯罪,個別領導害怕“拔出蘿卜帶出泥”,影響政績,極力袒護。

(四)瀆職侵權案件本身形成的工作困境

客觀地講,瀆職侵權案件確實具有一些其他職務犯罪案件所不具有的特殊表征:首先,瀆職犯罪往往涉及多個部門,部門之間、工作人員之間,職責重疊,容易出現一果多因的情形;其次,瀆職侵權犯罪往往是在危害結果發生后才得以暴露,而危害結果的發生與瀆職侵權行為的發生之間往往在時間和空間上都經歷了一定的變換,有些是時間的推移,有些是地域的變化,行為之“因”與危害之“果”往往會隨著時空的變換和人為的混淆被披上一層“因果關系不明顯”或“責任分散”的外殼。

三、加強和改進瀆職犯罪的偵查策略,破解“三難一大”困境

(一)加大宣傳力度,提高反瀆職侵權工作的知名度

為了讓廣大人民群眾了解反瀆職侵權工作,檢察機關應深入持久地開展定期、不定期的法制宣傳活動,通過張貼標語、宣傳掛圖、散發宣傳資料,接受群眾咨詢等多種形式,廣泛宣傳反瀆職侵權工作。一方面使干部群眾了解反瀆職侵權工作的性質、職能、受案范圍、管轄罪名及立案標準等知識及工作開展情況,讓群眾知舉報、敢舉報;另一方面要結合當前頻頻發生的生產、食品安全事故,以鮮活的案例使廣大干部群眾認識到瀆職侵權犯罪是腐敗現象的突出表現之一,正慢慢滲透社會生活的各個角落,其危害性絕不亞于貪污賄賂犯罪,消除“瀆職犯罪情有可原”的錯誤思想,爭取社會各界大力支持檢察機關依法查辦瀆職侵權犯罪案件。

(二)建立犯罪線索收集機制,暢通信息渠道

線索是辦案的前提,沒有線索,辦案就成“無米之炊”,而線索相對匱乏卻是困擾當前瀆職犯罪偵查的瓶頸之一。反瀆職檢察人員不僅要在犯罪案件偵查中注入以案挖案的意識,在辦案中總結瀆職侵權犯罪的發案規律,更須重視建立多渠道、多視野、多層次、全方位的獲取瀆職犯罪線索的工作機制。在內部信息反饋方面,檢察機關應建立內設機構案件移送制度,通過健全檢察機關內部的反貪、偵監、公訴、控申、民行等部門與反瀆職侵權局協調配合、信息溝通、反饋等機制,以暢通案件線索內部移送渠道,增強自行發現線索的能力;在外部信息方面,檢察機關應加強與紀檢監察機關、審計機關和行政執法部門等有關單位互助協作,建立聯絡機制,定期走訪有關單位,開展聯絡工作,爭取他們多移交案件線索;加強法律宣傳,廣泛發動群眾舉報瀆職犯罪線索。此外,在建立瀆職犯罪線索收集機制中,應利用信息技術,實現情報信息聯網。

(三)強化證據意識,提高收集、運用、固定證據的能力

由于瀆職侵權犯罪案件的性質和特點,偵查人員在收集、固定、審查判斷和運用證據方面,都不同程度地存在收集證據不全面、不充分,證據質量偏低的問題突出。改變這種現象的根本措施、方法,就是需要我們強化證據意識,提高收集、運用、固定證據的能力。因此,在偵查取證思路上,要強調按犯罪構成設計取證方案,扎實開展取證工作,增強針對性,實現及時性,為有效偵破案件和以后的成功訴判打牢基礎。在偵查取證范圍方面,首先要全面收集帳證、物證、書證,及時轉化固定視聽材料證據;其次,要及時收集同案人或知情人、證人言詞證據;第三,高度重視犯罪嫌疑人口供的及時固定。在取證方法上,要堅持動態取證與靜態取證并舉,正面取證與反面取證相結合,既要重視口供,更要重視其他證據的印證;既重視訊問、詢問、查帳等一般靜態取證,更要用現代科技手段對反偵查活動等進行動態取證。在固定補充加強證據方面,要積極探索運用視聽技術手段固定證據等辦法,以解決濫用職權、徇私枉法、放縱犯罪等一對一證據中口供易變的難題。

(四)構建偵查一體化機制,排除辦案阻力

國家機關工作人員瀆職犯罪的特點決定了反瀆職偵查工作干擾多、阻力大。在現有司法體制和保障機制下,實施瀆職犯罪偵查工作機制一體化,可以充分發揮檢察機關的整體優勢,強化檢察機關上下之間、相互之間的偵查協作,形成“縱向指揮有力、橫向協作緊密、運轉高效有序”的偵查機制。瀆職犯罪偵查工作機制一體化的核心是上下一體,其實質是加強偵查工作的組織指揮,其作用是為保證依法順利查處瀆職侵權犯罪,排除干擾和障礙。在實踐中,遇到案情重大復雜、下級檢察機關查辦確有困難或者需要跨區域偵查的案件,上級檢察機關就可以啟動偵查一體化機制查辦案件。上級檢察機關可以從本轄區內各級檢察院抽調偵查人員,整合辦案力量,成立偵查指揮中心,也可以調集若干下級檢察機關的偵查力量,成立專門的辦案組織,在偵查指揮中心統一組織下,以“集中突破、分配經營”的方式實施偵查,還可以將案件指定管轄給本轄區其它院辦理,以減少或排除各種干擾。

(五)加強隊伍建設,造就符合反瀆工作需要的專業化隊伍

促進反瀆職偵查工作的深入發展,必須有一支專業化的偵查隊伍作保障。偵查主體的素質直接關系到偵查的成敗。在反瀆職偵查隊伍建設上,要堅持職業化、專業化的發展方向,要造就一支具有強烈的事業心和責任感的專業化隊伍。要對法律專業知識,特別是與反瀆職工作相關的法律專業知識進行系統的學習,更重要的是要將所學內容應用到偵查實踐中去,用實踐去檢驗學習效果,要邊學習邊實踐,并在實踐中不斷總結經驗教訓,提高偵查水平。檢察機關可通過業務培訓、崗位練兵、以案代訓等多種渠道不斷提高隊伍專業素質,以適應偵查實踐的需要。此外,要增強各級反瀆職偵查隊伍領導班子的凝聚力、創造力和戰斗力,充實骨干力量,發揮他們的引領和帶動作用,造就一支符合反瀆職偵查工作需要的多層次專業化隊伍。

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