論《反壟斷法》的私人執(zhí)行

溫大軍

摘要《反壟斷法》的私人執(zhí)行則是指那些自身利益受到不法壟斷行為影響的法人和自然人通過向法院提起民事訴訟,要求違法行為者承擔(dān)民事責(zé)任的方式來執(zhí)行反壟斷法?！斗磯艛喾ā匪饺藞?zhí)行的優(yōu)勢可以彌補(bǔ)《反壟斷法》公共執(zhí)行的不足。但由于不法壟斷侵害行為的特殊性,按照傳統(tǒng)的民事責(zé)任規(guī)則追究反壟斷法民事責(zé)任存在很大障礙,為了消除這些障礙,有必要設(shè)計(jì)一些特殊規(guī)則,使得反壟斷法的私人執(zhí)行變得更加容易。

關(guān)鍵詞民事責(zé)任 私人執(zhí)行 損害賠償

中圖分類號:D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-326-02

一、引言

四次列入人大常委會立法計(jì)劃、歷時十余年的《反壟斷法》終于在2007年8月得到人大常委會表決通過,于2008年8月1日開始施行。立法問題解決之后,反壟斷法的執(zhí)法問題顯得尤為重要。按執(zhí)行主體不同,反壟斷法的執(zhí)行可分為公共執(zhí)行和私人執(zhí)行。公共執(zhí)行是指反壟斷主管機(jī)關(guān)以公共利益代表者的身份通過行使公權(quán)力來執(zhí)行反壟斷法,其執(zhí)行主體是反壟斷法主管機(jī)關(guān)如商務(wù)部。而私人執(zhí)行則是指那些自身利益受到反壟斷違法行為影響的法人和自然人通過向法院提起民事訴訟(或通過仲裁等)、要求違法行為者承擔(dān)民事責(zé)任的方式來執(zhí)行反壟斷法,其承擔(dān)責(zé)任的方式主要有賠償損失和停止侵害。一般認(rèn)為,包括反壟斷法在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法是國家為了救自由市場之弊而采取的對市場的干預(yù)(調(diào)控),因而似乎反壟斷法的執(zhí)行理所當(dāng)然也是國家的事,那么為何又需要私人執(zhí)行呢?

二、私人執(zhí)行的必要性

建立反壟斷法私人執(zhí)行制度是為了更好地實(shí)施反壟斷法,因?yàn)榉磯艛喾ǖ墓矊?shí)施機(jī)制存在大量弊端,而私人執(zhí)行具有的優(yōu)勢可以彌補(bǔ)這些缺陷;反壟斷法私人執(zhí)行還具有救濟(jì)功能;對壟斷行為者的民事制裁尤其是懲罰性制裁能對潛在違法者起到威懾作用。

(一)反壟斷法公共執(zhí)行的弊端

1.執(zhí)行過小

反壟斷主管機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)有限,人力有限,一般只能做到對影響巨大、金額巨大的案件進(jìn)行查處,不可能對所有違法行為進(jìn)行懲罰,因而只有少量違法行為受到查處,另外大量違法行為不能有效地得到制裁,會出現(xiàn)執(zhí)行過小的問題,許多企業(yè)就會心存僥幸。

2.執(zhí)行效率低、執(zhí)法成本高

和其他所有政府機(jī)構(gòu)一樣,反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)關(guān)同樣存在執(zhí)行效率低、執(zhí)法成本高的問題,畢竟花的不是自己的錢,而是納稅人的錢。這樣的低效率的執(zhí)法顯然不利于反壟斷法的實(shí)施。

3.對違法信息反應(yīng)遲鈍

反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)關(guān)并不直接參與經(jīng)濟(jì)生活,獲取壟斷行為信息的方式有限,不能及時獲取違法行為,對壟斷違法行為不如直接參與經(jīng)濟(jì)活動的私人敏感。

4.易被違法者“俘獲”

實(shí)施壟斷行為的企業(yè)一般都有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,在監(jiān)管過程中,反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)關(guān)很容易被被監(jiān)管者“俘獲”。

5.我國的反壟斷法執(zhí)行機(jī)關(guān)分散

我國的反壟斷法由國家工商總局、商務(wù)部、國家發(fā)展與改革委員會等多家機(jī)關(guān)分頭執(zhí)行,因而不可避免地出現(xiàn)權(quán)力分散、獨(dú)立性不夠、部門利益紛爭等問題,影響反壟斷法的執(zhí)法效果。

(二)反壟斷法私人執(zhí)行的優(yōu)勢

1.彌補(bǔ)“執(zhí)行過小”

由于私人執(zhí)行是指那些自身利益受到反壟斷違法行為影響的法人和自然人通過向法院提起民事訴訟(或通過仲裁等)方式來執(zhí)行反壟斷法,因此私人執(zhí)行的主體是廣泛的。每個壟斷行為都存在受害者,受害者可以以提起民事訴訟的方式使每個壟斷行為者都可能受到制裁,因而可以彌補(bǔ)公共執(zhí)行執(zhí)行過小的弊端。

2.彌補(bǔ)公共執(zhí)行機(jī)關(guān)的失職和懈怠

由于反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)關(guān)及其工作人員與嚴(yán)格執(zhí)行反壟斷法并無直接利害關(guān)系,再加上官僚化作風(fēng),因此對執(zhí)行反壟斷法不可避免地會出現(xiàn)不同程度的懈怠和失職。而反壟斷法的私人執(zhí)行者是自身利益受到不法壟斷行為侵害的私主體,其提起反壟斷法民事訴訟是為了維護(hù)自身的利益,因而具有很強(qiáng)的動力,這點(diǎn)可以彌補(bǔ)公共執(zhí)行機(jī)關(guān)的失職和懈怠。

3.訴訟成本低、效率高

私人受害者提起反壟斷民事訴訟花的是自己的錢,因而不會像公共執(zhí)行機(jī)關(guān)那樣低效率,會注意節(jié)約成本,用最少的付出獲得最大的成效,因而其效率很高。

4.私人受害者對違法信息敏感,其民事訴訟對公共執(zhí)行具有指示功能

私人受害者直接參與經(jīng)濟(jì)生活,能在第一時間發(fā)現(xiàn)損害其利益的壟斷行為,對壟斷行為比公共執(zhí)行機(jī)關(guān)敏感。私人受害者提起的反壟斷民事訴訟可以對公共執(zhí)行機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)壟斷行為起到指示作用。

(三)私人執(zhí)行的救濟(jì)和威懾功能

1.救濟(jì)功能

受害者的利益因?yàn)閴艛嘈袨槭艿搅藫p害,而該壟斷行為又是受反壟斷法禁止的不法行為,因而有必要給與受害者救濟(jì)。而通過受害者提起民事訴訟,尤其是提起損害賠償之訴,可以對受害者提供救濟(jì)。

2.威懾功能

私人執(zhí)行是以壟斷行為者承擔(dān)民事責(zé)任——通常是停止侵害和賠償損失的方式進(jìn)行的,因而可以對潛在的壟斷行為者起到威懾的作用,使得他們在實(shí)施壟斷行為時不得不考慮到因此面臨的來自大量私人受害者的反壟斷法民事訴訟。

三、反壟斷法民事?lián)p害的特殊性

反壟斷法違法行為在性質(zhì)上具有“漣漪效應(yīng)”,即壟斷損害通過不同主體像漣漪一樣向周圍漸次傳遞,使得反壟斷法民事?lián)p害與一般民事?lián)p害相比有其特殊性。以提價(jià)卡特爾為例,生產(chǎn)商共謀將產(chǎn)品提高價(jià)格賣給直接購買者,直接購買者提價(jià)將產(chǎn)品賣給間接購買者,并逐次傳遞,最終產(chǎn)品到達(dá)消費(fèi)者手中。從中可以看出如下特點(diǎn):

第一,同一違法行為可使位于不同層次的眾多主體受到損害:競爭者、直接購買者和間接購買者以及最終消費(fèi)者。

(1)競爭者,由于競爭秩序受到壟斷行為的損害,未參與提價(jià)卡特爾行為的競爭者當(dāng)然會受到損害,甚至有可能被完全排擠出市場。

(2)直接購買者和間接購買者,他們可能并不能完全將生產(chǎn)商共謀提價(jià)的損失完全轉(zhuǎn)嫁給下一購買者,或者由于提價(jià)出售造成銷量的減少因而也會遭受損失。

(3)最終消費(fèi)者,通過直接購買者和間接購買者的完全或部分轉(zhuǎn)嫁損失,消費(fèi)者會承擔(dān)生產(chǎn)商的壟斷行為所帶來的損害。

第二,從縱向來看,離壟斷行為越近,受害者人數(shù)越少;離壟斷行為越遠(yuǎn),受害者人數(shù)越多。直接購買者人數(shù)最少,從間接購買者越往后人數(shù)越多,最終消費(fèi)者的人數(shù)是最多的。

第三,從縱向來看,離壟斷行為越近,受害者損失越大;離壟斷行為越遠(yuǎn),受害者損失越小。直接購買者由于購買產(chǎn)品數(shù)量眾多,損失可能最大,而越往后,到最終消費(fèi)者,購買的產(chǎn)品數(shù)量越少,因而單個人的損失越小。

第四,從縱向來看,離壟斷行為越近,證明起來越易;離壟斷行為越遠(yuǎn),證明越難。直接購買者與壟斷行為者直接接觸,因而證明存在損害行為、證明自己的損失是由壟斷行為引起的都比較容易;而離壟斷行為最遠(yuǎn)的最終消費(fèi)者由于中間經(jīng)過了許多中間環(huán)節(jié),因此不論是證明壟斷行為,還是證明自己的損害和壟斷行為間存在因果關(guān)系都非常困難。

第五,損害轉(zhuǎn)嫁。上級購買者可能將損害完全或者部分轉(zhuǎn)移給下級購買者,并最終由消費(fèi)者承擔(dān)損失。尤其是在提高價(jià)格而不會減少銷量的場合中,中間購買者可能完全不存在損失,而是全部由最終消費(fèi)者承擔(dān)損害。

四、依據(jù)傳統(tǒng)民事責(zé)任規(guī)則追究反壟斷法民事責(zé)任面臨的障礙

(一)受到侵害的權(quán)利

依據(jù)傳統(tǒng)侵權(quán)法理論,承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的一個前提是受害者的權(quán)利受到侵權(quán)行為的侵害。而在壟斷行為中,受害者的什么權(quán)利受到了侵害還沒有得到明確。

(二)實(shí)踐中的障礙

從實(shí)際來看,在提起反壟斷民事訴訟時,還存在如下困難:

1.證明存在不法壟斷法行為困難

(1)證明存在不法壟斷行為專業(yè)化要求很高,不僅要求具有法律專業(yè)素養(yǎng),還要求具有相當(dāng)深厚的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ),需要大量的專業(yè)人才。

(2)證據(jù)取得困難。壟斷行為的證據(jù)一般都在行為者自己手中,而且通常作為商業(yè)秘密受到嚴(yán)格的保密,因而私人起訴者在無公共權(quán)力的幫助下是很難自己取得的。

(3)從經(jīng)濟(jì)實(shí)力對比來看,壟斷行為者大都是財(cái)大氣粗的大型企業(yè),而私人起訴者尤其是消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是很弱小的。

2.從縱向的角度來看:直接購買者、間接購買者和消費(fèi)者在提起訴訟時都存在困難

(1)直接購買者。雖然直接購買者距離違法行為近,證明較易,但也存在如下困難:其一,起訴成本過高。直接購買者除承擔(dān)一般受害者提起民事訴訟的成本外,還要冒與生產(chǎn)商翻臉的危險(xiǎn),使得生產(chǎn)商可能拒絕供貨或者提出其他苛刻條件,最終使得直接購買者的經(jīng)營活動無法繼續(xù)開展,因而得不償失,無起訴動力。其二,違法行為人的轉(zhuǎn)嫁抗辯,即壟斷行為者稱直接購買者其將損失轉(zhuǎn)嫁給了其下位購買者,本身沒有遭受損失,無損失則無損害賠償請求權(quán),當(dāng)然就不能提起民事訴訟。

(2)間接購買者、消費(fèi)者:其一,間接購買者、消費(fèi)者距離違法行為遠(yuǎn),經(jīng)過了許多中間環(huán)節(jié),證明存在不法壟斷行為更加困難。其二,間接購買者、消費(fèi)者人數(shù)眾多,但單個人因不法壟斷行為遭受的損失較小,在無團(tuán)體訴訟的前提下,基本上無提起民事訴訟的動力。

五、障礙的消除

由于反壟斷法民事責(zé)任的特殊性,按照依據(jù)傳統(tǒng)民事責(zé)任規(guī)則追究反壟斷法民事責(zé)任面臨的巨大的困難,為了更好得促進(jìn)反壟斷法的私人實(shí)施,為了更好的維護(hù)壟斷行為受害者的合法權(quán)益,有必要設(shè)計(jì)一套特殊的規(guī)則,以減輕受害者的舉證責(zé)任,使得受害者能夠更方便地提起反壟斷民事訴訟。另一方面也要考慮到壟斷行為者的利益,不能對受害者保護(hù)過度。

(一)關(guān)于受害者權(quán)利

可以不必從權(quán)利的角度,而直接從違反法律的角度,即直接規(guī)定違反法律的保護(hù)性規(guī)定,對他人利益造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任,將競爭者、直接和間接購買者(經(jīng)營者)、消費(fèi)者都納入反壟斷法的保護(hù)范圍之內(nèi)。如果確實(shí)需要為私人受害者確定某項(xiàng)權(quán)利的話,那么可根據(jù)不同主體確定不同的權(quán)利:對競爭者來說不法壟斷行為侵害了其公平競爭權(quán),對下級購買者(經(jīng)營者)來說不法壟斷行為侵害了其營業(yè)自由權(quán),而壟斷行為侵犯了消費(fèi)者的選擇權(quán)。

(二)關(guān)于原告主體資格

按照公正原則,所有利益受到不法壟斷行為侵害的主體都應(yīng)當(dāng)具有原告主體資格,包括:競爭者、直接間接購買者以及消費(fèi)者。

(三)減輕原告的舉證責(zé)任

第一,經(jīng)營者存在壟斷行為,可以采取起訴人向法院申請,在滿足一定條件的前提下,強(qiáng)制行為人出示其保有的相關(guān)文件。

第二,反壟斷法主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的執(zhí)行訴訟程序的最終判決或裁定,可以作為經(jīng)營者存在壟斷行為的表面證據(jù)。

第三,關(guān)于因果關(guān)系,既損害是由經(jīng)營者實(shí)施的壟斷行為造成的。在受害人證明了損害不是由其他原因造成的后,可以推定存在因果關(guān)系。

第四,關(guān)于過錯。為減輕原告責(zé)任,可采取無過錯責(zé)任。事實(shí)上,一般經(jīng)營者采取壟斷行為都是故意做出的,但要證明法人(壟斷行為一般都是由法人做出的,很少自然人有能力實(shí)施壟斷行為)的故意或者過失是比較困難的。

第五,“轉(zhuǎn)嫁抗辯”的排除。壟斷行為者不得以經(jīng)營者已經(jīng)將損失轉(zhuǎn)嫁給了他人為抗辯排除經(jīng)營者(尤其是直接購買者)的原告資格。

(四)損害賠償?shù)谋稊?shù)問題

用算式來表示違法抑制理論,則應(yīng)是:最適當(dāng)制裁=因違法而獲得的不法利益骷煬俑怕省"?

而由于壟斷行為的隱蔽性和專業(yè)性,檢舉概率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1。因此,如果僅根據(jù)補(bǔ)償性賠償而不是懲罰性賠償原則,那么不能對潛在的違法者造成足夠的威懾。而根據(jù)美國三倍賠償?shù)某晒?jīng)驗(yàn),一般認(rèn)為2-3倍損害賠償是個不錯的選擇。

注釋:

①[日]栗田誠著.張軍建譯.反壟斷法的民事救濟(jì)制度.漆多俊主編.經(jīng)濟(jì)法論叢(第六卷).中國方正出版社.2002年版.第27頁.

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