郵政儲蓄銀行現存法律問題的思考

李　鋒　張　梅

摘要2007年3月6日,中國郵政儲蓄銀行依法成立。它的成立,是我國郵政體制改革取得的重大階段性成果,也是在國家金融監管部門的指導下金融體制改革取得的又一項新的重要成就。但是任何新生事物都是在不斷探索、求實的過程中逐步完善并發展起來的,郵政儲蓄銀行也不例外。郵政儲蓄銀行由于受舊有經營模式的影響較深,存在著諸多違規問題。面對這些問題,我們不僅要不斷健全相關法律法規,還要進一步提高從業人員的合規經營及風險防范意識,以促進其健康、快速的發展。

關鍵詞郵政儲蓄銀行 郵政部門 金融監管

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-125-02

一、郵政儲蓄銀行現存法律問題

(一)從業人員法律專業基礎薄弱

由于郵政儲蓄銀行的從業人員絕大部分是從郵政部門劃轉過來的,其機構設置基本上采取的是“就地取材”的方法,為了節省開支,郵政部門較少更新設備和培訓人員,造成人員素質偏低,大多法律意識較為薄弱,不僅工作中存在許多違規操作行為,而且缺乏必要的風險意識,為機構的正常運營帶來諸多安全隱患。這種金融業務經驗及法律專業人才缺乏的局面,難以適應多元化金融競爭局面。

(二)部分高管人員違規任職

中國郵政儲蓄銀行設立以后,其機構高級管理人員正式被納入到了銀行業監督管理部門的監管范圍之中。根據《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》第一百二十八條第三款的規定:“任國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行支行行長,城市信用社股份有限公司分社經理及臨時主持工作超過3個月的支行副行長、分社副經理的,應具備大專以上學歷,從事金融工作4年以上或從事經濟工作8年以上(其中從事金融工作2年以上)?！编]政儲蓄銀行作為新成立的商業銀行,應當按照此實施辦法的要求任命其高管人員,但是實踐中部分郵政儲蓄銀行的高管人員并未達到相關法律規定的要求但依舊任職。部分郵政儲蓄銀行申報的具有任職資格的高管人員,在實際工作中并非全部是實職人員。由于符合任職資格的高管人員資源緊張,特別是縣級支行機構高管人員相對匱乏,為了解決部分縣級支行機構缺乏甚至沒有符合任職資格的高管人員的問題,部分郵政儲蓄銀行分行將已由銀監部門批準通過的具有任職資格的高管人員委任以某縣級支行行長一職,該職務僅為解決該行高管人員任職資格而虛掛,并未到縣支行實際履行工作職能。而該縣支行的業務管理實際上由一名未達到任職資格但不受《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》制約的副行長進行管理。這種方式雖然變通處理了縣級支行機構高管人員資源緊張的問題,保證了縣級支行機構日常工作的正常開展,但規避了法律關于高級管理人員任職資格的規定,在實際操作中會帶來諸多隱患。

(三)監管法規的不適應性

2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過的《中華人民共和國銀行業監督管理法》標志著中國銀行業監管有法可依,銀行業金融機構正式進入了法制監管時代。實踐工作中,銀行業監督管理部門雖然按照相關法律法規對郵政儲蓄銀行進行積極監管,但是在實際的監管工作過程中部分法律規定很難真正貫徹執行。例如:《中華人民共和國銀行業監督管理法》第四十五條規定:“銀行業金融機構有下列情形之一,由國務院銀行業監督管理機構責令改正,有違法所得的,沒收違法所得,違法所得五十萬元以上的,并處違法所得一倍以上五倍以下罰款;沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的,處五十萬元以上二百萬元以下罰款;情節特別嚴重或者逾期不改正的,可以責令停業整頓或者吊銷其經營許可證;構成犯罪的,依法追究刑事責任:(一)……(四)違反規定提高或者降低存款利率、貸款利率的?！编]政儲蓄銀行部分分支機構的高息攬儲行為,依照上述法律規定,銀行業監管部門應對該機構處以五十萬元以上二百萬元以下罰款。但實際上,部分縣區級支行年盈利不足二十萬元。如果按照此額度對其進行處罰,該違規機構不僅難以承受,甚至很有可能會因為此項罰款而退出市場。針對以上問題,部分地區的銀行業監管部門秉承著一方面要對其違法行為進行懲治,另一方面又要保證其可持續發展的原則,并未對其采取相應的罰款措施,而是以約見高級管理人員談話,要求其限期整改等方式變通處理此問題。

基于以上問題,我們可以看出,雖然國家出臺的《中華人民共和國銀行業監督管理法》旨在通過銀行業監管部門的監督,要求金融機構依法合規經營,以提高中資商業銀行的競爭力,最大限度地保護存款人利益。但因該法規對部分違規行為處罰力度過大,這對部分金融機構特別是西部欠發達地區的金融機構而言,其處罰力度可能會導致違規機構難以繼續發展,因此在該區域內本法規部分規定難以真正貫徹執行,從而出現了明顯的法律不適應性問題。

二、郵政儲蓄銀行發展的對策及建議

(一)大力開展郵政儲蓄銀行的法律法規建設

1.制定適合我國國情的《郵政儲蓄法》

現行的法律、法規把中國郵政儲蓄銀行的經營活動納入到《商業銀行法》調整的范圍,這存在一定的問題。中國郵政儲蓄銀行的經營方式,資本構成,經營范圍等與其它商業銀行還存在較大差異。從服務對象上看:郵政儲蓄銀行的服務對象是城鄉億萬居民,個體工商戶等屬于銀行零售業務的范疇。而商業銀行除了上述服務對象以外,主要服務對象是各類政府機關、部隊、社會團體、企業等等,服務的對象比郵政儲蓄銀行要廣泛;從服務的深度和廣度看:郵政儲蓄銀行經營民間的小額儲蓄、小額匯兌等等業務,而其它商業銀行是以吸收公眾存款、企業存款、發放貸款、辦理國內外結算業務等為經營項目,視銀行規模的大小,可以經營的范圍達到十三項之多,其廣度和深度遠非現有郵政儲蓄銀行能比。因此把郵政儲蓄銀行簡單的納入到《商業銀行法》的調整范圍中就會產生一定程度的不適應性。例如:根據《中國銀行業監督管理委員會中資商業銀行行政許可事項實施辦法》第四十四條第三款的規定:“中資商業銀行設立支行應當符合以下條件:具有撥付營運資金的能力:上一級管轄行撥付營運資金不得低于人民幣1000萬元或等值的自由兌換貨幣;撥付給支行的營運資金累計不得超過撥付行資本凈額或營運資金的60%;”。按此規定,郵政儲蓄銀行市級分行及其支行必須具備不少于1000萬元人民幣的營運資金方可籌建開業。但是由于部分地區郵政儲蓄銀行剛成立不久,下轄機構及所屬人員又相對龐大,導致現有資金不足,沒有能力按照《實施辦法》關于營運資金的相關規定成立分行及其支行。如果一味按照規定籌建分行及其支行而不考慮郵政儲蓄銀行的實際情況,則會導致郵政儲蓄銀行難以為續,不利于其發展。因此,本著促進地區經濟發展,保障郵政儲蓄銀行快速、有序發展地原則,部分地區地銀行監管機構批準了轄內具備成立條件,但沒有達到營運資本規定的郵政儲蓄銀行分支機構的籌建開業請求。

從以上情況我們不難看出,當前在我國對郵政儲蓄進行改革的同時,很重要的一步就是要根據郵政儲蓄銀行的發展及其金融體制改革的要求,制訂專門的郵政儲蓄法或中國郵政金融法,充分明確郵政儲蓄機構經營行為及機構體制,明確郵政儲蓄機構市場定位及管理要求,使郵政儲蓄機構經營有法可依,機構管理有據可循,更符合中國國情發展及銀行業監督管理要求,不斷改善目前我國金融法律法規對郵政儲蓄機構約束軟化的現狀。

2.完善現有不適應地區發展的法律法規

第一,完善郵政儲蓄機構監管的法律法規。我們要根據相關金融法律法規和加入世界貿易組織后中外資金融機構統一監管的要求以及金融業競爭的現實狀況,考慮郵政儲蓄機構體制上的特殊性,制定專門的郵政儲蓄監管法律法規或條例,明確各級監管部門監管的內容、目標、程序和手段,確定辦理郵政儲蓄業務過程中出現的各類違法違規的責任以及追究處罰的相應條款,改變過去人民銀行監督管理郵政儲蓄的法規不健全、約束軟化的現象,在銀行業監督管理委員會的領導下,提高監督管理水平,真正做到對郵政儲蓄機構的監督管理與對其它銀行金融機構的監督管理一視同仁。

第二,國家出臺的《中華人民共和國銀行業監督管理法》雖然旨在通過制定專門的法律法規使得銀行業監督管理委員會在對商業銀行的監督管理過程中有法可依,保障商業銀行依法運營,健康發展。但是由于其中部分條款對規定比較嚴格,懲治力度過大,因此并不適應郵政儲蓄銀行的實際情況,不利于其自身的發展。因此,有必要根據郵政儲蓄銀行的實際運營情況,對部分不適應地區發展的條款進行修改,既能夠對郵政儲蓄銀行的違規行為進行適度懲治,保證其整改的有效性,又能夠促進其持續、健康、合法的發展。

(二)加強從業人員法律素質建設

人才是企業的第一資源,是企業創新能力的源泉所在,是最重要的核心競爭力。專業人才的缺乏是中國郵政儲蓄銀行成立后所面臨的一大挑戰?，F實顯示,隨著中國郵政儲蓄銀行經營的業務品種不斷增加,對其員工的專業知識和技術水平的要求也日益升高。特別是那些資金交易人員和專業風險管理人員,除具備豐富的金融知識、扎實的業務技能,還需要具備相當程度的法律素養。只有這樣才能夠保證合法合規、正常有序地開展業務?？v觀目前中國郵政儲蓄銀行的情況顯然是不容樂觀的。要想在與現有商業銀行的競爭中站穩腳跟,并實現長期持續發展,就必須加大人才培養和引進力度,盡快建立起一支學歷層次高、專業知識豐富、具有一定金融從業經驗與法律素養的專業骨干力量以適應其快速發展的需要。

(三)建立良好的監控機制,加大監管力度,保證監管的有效性

1.法規監管與風險監管相結合

按照新的監管理念,銀行業監督管理委員會在對郵政儲蓄銀行的監管過程中應當做到合規監管和風險監管并重。一方面,要嚴格按照商業銀行監管標準,對郵政儲蓄銀行的組織和經營活動進行監管,以保證相關經濟金融宏觀政策得到貫徹落實。另一方面,要對郵政儲蓄銀行的風險控制提出新的要求,督促其健全公司治理結構,加強內部控制和全面風險管理,組織操作風險檢查,清除案件風險隱患,并總結案件教訓,堵塞體制問題漏洞,防范郵政銀行系統性風險,增強防范操作風險能力,引導郵政銀行分支機構穩步發展資產業務。

2.嚴格核準郵政儲蓄從業人員任職資格

為了更好的提升郵政儲蓄從業人員的從業素質,銀行業監督管理委員會應該嚴格做好高管人員任職資格的審查工作。根據本地區郵政儲蓄銀行實際情況所做的變通處理方式只是一種暫時的解決方法,并無相關法律依據。銀行業監督管理委員會應該督促郵政儲蓄銀行進行人員培訓、人才引進等工作,以期達到合規監管,促進郵政儲蓄銀行高管人員真正做到合規任職。

目前,我國正處于社會主義初級階段,處于社會轉型時期,舊的經濟體制已經不能適應當前生產力發展的需要,而成熟的、完善的新體制還未完全建立。在這樣一個大的環境下,中國郵政儲蓄銀行的體制改革,雖然還存在諸多問題,但是我們有理由相信,它的成立必將進一步促進我國銀行業的發展和銀行體系的完善,必將加快推進我國社會主義新農村的建設,也必將有利地支持我國國民經濟建設和社會各項事業的發展。

參考文獻:

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