從農民視角探析農地使用權流轉問題

劉青青

摘要:農地使用權流轉是推動農地適度規模化發展、解放農村勞動力、增加農民收入的渠道。土地流轉已在農村運行多年,但土地流轉的美好意愿與現實中的流轉問題矛盾重重。為解決這個矛盾使土地流轉既符合國家政策,又順應農民利益要求,文章對武閣寨村關于土地流轉情況進行深入調查,總結土地流轉過程中存在的問題并分析原因,最后反思這次調研所帶給我們的啟示,為進一步完善土地流轉機制提供政策建議。

關鍵詞:土地流轉;流轉問題;調查

農村土地使用權流轉是我國農村經濟發展的必然趨勢。特別是黨的十七屆三中全會明確提出了鼓勵土地流轉政策后,農村土地流轉就成為全社會最為關注的話題之一。農民是土地流轉的主體,農民對土地流轉的認識和態度是診斷土地流轉病因,健全流轉體系的有效途徑。針對目前土地流轉存在的問題,我們深入武閣寨村對每個村小組進行實地調查,搜集有效問卷150份,如實反映土地流轉狀況。

一、基本概況

(一)武閣寨村基本概況

武閣寨村位于博愛縣金城鄉南部8公里處,耕地面積1780畝,地勢平坦、土壤肥沃、水利設施完善。近年來,該村在鄉政府不斷加大農業結構調整,發展特色農業方針政策的引導下,以鮮桃、洋蔥、長毛兔養殖為重點發展對象,成為農民增收新的增長點。全村共18個村民小組,2830口人,目前該村已有2/3的青壯年從經營土地轉向了經營第二、三產業。

(二)調查情況(見表1)

二、土地流轉存在的問題

(一)土地流轉多為自發流轉,流轉合同不規范

調查中有88%的流轉屬私下交易,農戶都沒有向村委會登記備案。對于流轉協議有50%農戶是口頭協議,35%是書面合同,15%是第三方證明。書面合同大多內容不規范,農戶也沒有通過合同鑒證,更不知去哪進行鑒定,致使合同內容缺乏合法性。

(二)土地流轉后傾向“非糧化”經營

轉入土地的農戶中有75%的農戶種植蔬菜、10%種植果樹、8%進行養殖、7%種植糧食。在目前糧價低迷情況下,市場價格高、經濟效益好的蔬菜、林果就成為土地轉入農戶的首選。

(三)土地流轉層次低

調查的150戶農戶中,土地已流轉農戶只占到25%,平均流轉面積2畝,平均流轉期限4年。流轉期限短造成該村流轉關系不穩定,規模經營戶不便作科學的長期規劃。該村流轉范圍僅在本村內流轉,沒有形成跨村、跨鄉流轉;流轉主體主要是本村農戶與農戶之間,農業龍頭企業、工商企業等經濟組織還未參與進來。

(四)土地流轉中介服務滯后

該村和所屬的金城鄉還沒有建立專門的土地流轉服務點。調查中有93%村民是從鄰居和親戚那里得知流轉信息。流轉信息渠道不暢,使得該村土地供求雙方苦于找到合適的對象,任其資源閑置。

(五)土地流轉后農民增收效果不理想

該村土地平均流轉價格400元/畝,轉出土地農戶中還有7戶是無償流轉。轉入土地的農戶在無自然災害的情況下平均純收益為853元/畝。土地流轉后有28%的農戶表示生活經濟水平無改變,12%的農戶表示變差,60%的農戶表示有些改善。一些農戶認為土地流轉收益低,打算將轉入土地轉出或終止流轉合同。

三、土地流轉問題的原因分析

(一)農民戀土情節嚴重,對農村土地流轉起著阻礙作用

對絕大多數農民來講,土地仍是其最可靠的依托和歸宿。調查中有73%的農戶不愿將土地轉出,他們共同的想法就是把土地當做是今后的生活保障。造成農民緊握土地不肯放手的原因主要有以下3方面:第一,農業機械化水平不斷提高,機械播種、收獲作業的面積和范圍不斷擴大,農業生產的勞動強度大大減弱。加上近年來國家的許多惠農政策,譬如減免農業稅費、發放糧補等,極大地調動了農民種糧積極性,逆向刺激農民不愿轉出土地。第二,隨著農業比較效益的下降,部分農民為增加收入紛紛進城打工,然而中國相當一部分農民在第二、第三產業的就業并不穩定,隨時都有可能回鄉重新種田。尤其最近在國際金融危機的影響下,大量農民返鄉務工,更把自已的命運維系在土地上。第三,社會保障的完善程度對農民是否愿意離土具有決定性作用。目前中國的社會保障還顧及不到離土農民,致使離土農民缺乏安全感。雖然有些農戶非農收入已在家庭中占據了主導地位,但仍然十分看重自己的承包地。因此,在相當長的一段時間內,農民依然會把土地視為生活保險。

(二)土地流轉市場不完善,土地流轉不暢

1、土地流轉信息中介缺失,土地流轉供需失衡。土地流轉缺少信息服務,流轉供給方就難以找到需求方及時處理手中的土地資源,而流轉需求方則難以找到適合其經營的土地規模和地理位置,導致土地流轉供需失衡。同時由于信息閉塞,土地流轉又僅局限于本村內農戶間流轉,導致村與村間甚至更大區域間流轉供求失衡,土地流轉停滯不前。

2、土地流轉缺少市場中介的引導,流轉價格混亂。土地流轉價格理應由市場規律決定。但目前許多地方土地流轉仍處在自發狀態中,流轉價格只是雙方達成的協議價格,而不是由市場供求決定,體現不出土地區位性,造成土地流轉價格混亂,進而阻礙土地流轉的可持續發展。

(三)農民抗自然、市場風險能力差

農業是高風險低收益的產業,農業生產不僅要受自然生物因素的影響,還要受社會經濟因素的影響。調查中,有12%的農戶認為土地流轉后生活水平變差。究其原因主要有:首先由于天氣因素的不穩定性和病蟲害的難以預測性,土地流轉后農戶缺少技術指導,一旦遇到特大自然災害或病蟲害就會落得血本無歸,造成農戶土地流轉后不僅沒有增加收入反而負債累累,對土地流轉失去信心。其次由于農戶自身力量有限,對市場信息不靈敏。農戶遇到價格波動后種養的產品就買不了好價錢,當轉入土地的收益較低或不盈利的情況下,農戶就會對土地流轉不看好或終止流轉。

四、土地流轉調研之啟示

(一)健全土地流轉服務中介體系

1、健全土地流轉程序管理。土地流轉中介服務機構要有明確的服務流程。首先要求出讓方提交流轉申請書,對受讓方要審核其資信和能力。其次要評估土地質量,確定流轉價格。再次應提供統一規范的流轉合同,指導流轉雙方簽訂合同并對其鑒證。最后由服務機構和村委會協調合作,促使流轉方即時登記備案,保證土地有序、合法流轉。

2、土地流轉信息管理。建立土地流轉信息網絡一體化。村委會要組建土地流轉信息服務點,使村民能及時把土地流轉意向上報給服務點登記、公布,村級服務點再逐級向上一層次(鄉鎮、縣級)流轉信息中心上報,形成村于村、鄉鎮和縣之間縱橫交錯的土地流轉信息網,促進土地跨村、跨區流轉。

(二)加強流轉用途管制,確保我國糧食安全

我國農村農用地承載著農村巨大人口壓力、維系農民基本社會保障和保證國家糧食安全的基本功能。中央十七屆三中全會《決定》提出允許農民以多種形式流轉土地承包經營權,發展適度規模經營。同時要求土地承包經營權流轉,不得不得改變土地用途。但在當前農村土地流轉的過程中,流轉土地“非糧化”現象日益嚴重。主要原因有:第一,種糧比較效益低下,在經濟利益的驅使下,養殖或種植經濟利益高的蔬菜、經濟林果就成為土地經營者的首選。第二,目前有些地方土地流轉仍是私下交易,村委會和相關組織對土地流轉去向及用途管理失控。第三,一些基層工作者把“不得改變土地用途”簡單的理解為只要是發展涉農產業,就不屬于改變土地用途,這種片面的認識成為目前土地流轉管理的一大漏洞。土地流轉的最終目的是減少耕地拋荒,發展農業規模經營。現實中的土地流轉卻正在日益縮減耕地面積,糧食安全問題更加突出。穩定糧食播種面積,保證國家糧食安全是當前促進農業穩定發展的重要內容。面對目前土地流轉非糧化問題,各級政府應盡快出臺相關政策和措施,保證18億畝耕地底線,確保國家糧食安全。為此,提出以下建議:

1、加大種糧補貼力度,提高種糧收益。進一步穩定和完善種糧補貼政策,加大對種糧業主的補貼力度;逐年提高糧食收購價格和糧食保護價水平,縮小糧食生產與非糧種植產品的比較效益差距,使種糧農民和業主得到合理經濟收益,確保我國糧食生產持續穩定發展。

2、嚴格監管土地流轉用途。制定土地流轉用途管制政策,要旗幟鮮明地宣布流轉的基本農田不準用來進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作;不準在流轉的基本農田內挖塘養魚或畜禽養殖等破壞耕作層的活動;非基本農田不能用于非農建設。同時建立流轉用途監督小組,如發現有違背政策者,嚴懲不貸。

3、完善土地流轉信貸方式,加強對種糧業主的信貸扶持。各級政府協調當地銀行和農村信用合作社,根據土地流轉用途探索建立不同的信貸模式,對土地流轉后種糧農業大戶和龍頭企業等組織應優先給與貸款,并適度擴大貸款額度,延長貸款期限,解決種糧規模經營的資金問題,刺激土地流轉后向種糧方向發展。

(三)建立和完善農業政策性保險,為農業撐起保護傘

農業是世界公認的抵御自然災害能力極差的“弱質產業”,我國又是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。隨著土地流轉后農業規模化經營的擴大,經營業主所承擔的農業風險也相應增大,農業風險保障機制不到位,土地流轉就會受阻。建立和完善農業政策性保險,提高農民抵御自然風險的能力,既能推動土地流轉順利開展,又符合農民共同利益的發展要求。

農業政策性保險體系的完善需要政府和金融保險業相互配合。各級政府應立足現有商業保險公司資源,協調金融保險業構建以商業性保險公司為經營主體,農業金融機構或國家再保險公司開辦再保險業務的發展模式。國家政府部門加快制定農業政策性保險的專門法律法規,對農業保險的性質、各級政府的職責、財政補償機制、再保險機制、農民參與形式、監管等內容進行明確規范,把農業政策性保險納入法制化管理軌道。保險公司應建立專業部門,積極探索多種險種,覆蓋種植業、設施農業、養殖業。同時加快農業保險理賠案件處理速度,提高災后恢復生產能力。基層組織或村委會積極宣傳農業政策性保險政策,使土地經營主體了解農業政策性保險政策,提高參保積極性。

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