借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)　實(shí)現(xiàn)我國(guó)小額信貸有序發(fā)展

穆 林

摘要:小額信貸是向低收入群體和微型企業(yè)提供的額度較小的信貸服務(wù)。目前,世界上一些國(guó)家的小額信貸發(fā)展取得了一定的成功。我國(guó)也在逐步探索發(fā)展小額信貸的模式,近年來(lái)中央一號(hào)文件多次提出要大力發(fā)展小額信貸。文章在對(duì)國(guó)際上一些成功的小額信貸發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行介紹的基礎(chǔ)上,總結(jié)了目前我國(guó)小額信貸存在的問(wèn)題,并提出了進(jìn)一步發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:小額信貸;國(guó)際經(jīng)驗(yàn);啟示;對(duì)策及建議

近年來(lái),中央一號(hào)文件多次提出要擴(kuò)大農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入,大力發(fā)展小額信貸。世界上許多國(guó)家也在發(fā)展小額信貸方面做出了突出的成績(jī),其中尤其以孟加拉國(guó)的小額信貸組織最為成功。鑒于國(guó)際上小額信貸在輔助弱勢(shì)群體方面取得的非凡成就,中國(guó)人民銀行及有關(guān)部委在認(rèn)真研究國(guó)外小額信貸組織實(shí)踐的基礎(chǔ)上,按照“先試點(diǎn),摸索經(jīng)驗(yàn),制定規(guī)劃,再視情況,在符合條件的地區(qū)逐步推開”的操作思路,開始探索發(fā)展小額信貸。由于我國(guó)小額信貸發(fā)展還處在探索階段,國(guó)外小額信貸發(fā)展的一些成功經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

一、國(guó)際上小額信貸發(fā)展情況

小額信貸(microcredit)是指向低收入群體和微型企業(yè)提供的額度較小的信貸服務(wù)。小額貸款組織是指專門針對(duì)中低收入群體提供小額度信貸服務(wù)的商業(yè)機(jī)構(gòu)或民間團(tuán)體。

小額信貸是從第三世界國(guó)家產(chǎn)生的,它在亞洲、拉丁美洲、非洲比較早地發(fā)展起來(lái),其中以亞洲的孟加拉和印度尼西亞、非洲的烏干達(dá)發(fā)展較為成功。

(一)國(guó)際上小額信貸發(fā)展的成功范例

1、孟加拉格萊明鄉(xiāng)村銀行(Grameen Bank)。穆罕默德·尤努斯教授在1974年孟加拉嚴(yán)重饑荒發(fā)生后,開始了小額信貸扶貧試驗(yàn)。1976年,他在孟加拉的Jobra村創(chuàng)辦了鄉(xiāng)村銀行,開始進(jìn)行小額信貸實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目,1983年當(dāng)局允許該項(xiàng)目注冊(cè)為正規(guī)銀行,鄉(xiāng)村銀行由此成立。在此后的30年間,鄉(xiāng)村銀行逐漸發(fā)展成為組織遍及全國(guó)的金融機(jī)構(gòu),服務(wù)于全國(guó)64個(gè)地區(qū)的68000個(gè)村,還款率達(dá)到97%以上。孟加拉“格萊明鄉(xiāng)村銀行”建立以小組為基礎(chǔ)的農(nóng)戶組織,要求同一社區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相近的貧困者在自愿的基礎(chǔ)上組成貸款小組,相互幫助選擇項(xiàng)目,相互監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施,相互承擔(dān)還貸責(zé)任。在小組基礎(chǔ)上建立中心,作為進(jìn)行貸款交易和技術(shù)培訓(xùn)的場(chǎng)所從事無(wú)抵押的、短期的小額信貸,但要求農(nóng)戶分期還款,定期參加中心活動(dòng)。對(duì)于遵守銀行紀(jì)律、在項(xiàng)目成功基礎(chǔ)上按時(shí)還款的農(nóng)戶,實(shí)行連續(xù)放款政策。

2、印度尼西亞人民銀行(BRI)。印度尼西亞人民銀行是印度尼西亞主要的國(guó)有商業(yè)銀行之一,有100多年的歷史。BRI從1996年開始在全國(guó)建立3600個(gè)村行發(fā)放小額貸款。20世紀(jì)80年代以后的村行由過(guò)去以發(fā)放貼息貸款為主,逐步被改造成按照商業(yè)規(guī)則運(yùn)行的小額貸款機(jī)構(gòu)。BRI是目前世界上最為成功的鄉(xiāng)村銀行,它的小額信貸部有效地向印尼農(nóng)村的大量低收入人口提供了可持續(xù)性的信貸服務(wù),同時(shí)在商業(yè)上也獲得了巨大的成功。BRI小額信貸部是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)從事小額信貸的模式。在1997年亞洲金融危機(jī)中,東南亞國(guó)家的銀行紛紛倒閉,BRI也面臨著危機(jī),但其農(nóng)村小額信貸部始終保持著盈利,正是農(nóng)村小額信貸體系挽救了BRI。BRI小額信貸部服務(wù)對(duì)象以個(gè)人和家庭為主,下設(shè)地區(qū)人民銀行、基層銀行和獨(dú)立營(yíng)業(yè)中心。獨(dú)立營(yíng)業(yè)中心是基本經(jīng)營(yíng)單位,獨(dú)立核算,可以自主決定貸款規(guī)模、期限和抵押,執(zhí)行貸款發(fā)放與回收。機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立激勵(lì)機(jī)制,獨(dú)立營(yíng)業(yè)中心實(shí)行獨(dú)立核算,儲(chǔ)蓄利率根據(jù)存款額確定,存款越多,利率越高。

3、烏干達(dá)國(guó)際社會(huì)資助基金會(huì)(FINCA)。烏干達(dá)的國(guó)際社會(huì)資助基金會(huì)(FINCA)是一家成立于1984年的非盈利機(jī)構(gòu),致力于為低收入家庭提供小額信貸服務(wù),其創(chuàng)始人John Hatch首創(chuàng)的“村銀行(Village Banking)模式”,已被世界各國(guó)大約3000個(gè)組織廣泛采用,成為國(guó)際小額信貸運(yùn)動(dòng)中的一種主要模式。村銀行獨(dú)特的小組模式,可以有效利用社區(qū)信息和團(tuán)體壓力來(lái)解決信息問(wèn)題,其最鮮明的特征是高度參與和經(jīng)濟(jì)民主化。村銀行致力于幫助建立由社區(qū)集中運(yùn)行的信貸和儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)。它將信貸決策權(quán)交予小組,小組成員以高度的主人翁精神參與村銀行自身的發(fā)展。小組成員共同學(xué)習(xí)和進(jìn)步,互相提供支持和建議,通過(guò)互助網(wǎng)絡(luò)共同發(fā)展。村銀行實(shí)際上是團(tuán)體擔(dān)保和個(gè)人貸款模式的結(jié)合。村銀行的互助小組成員,在彼此聯(lián)保的基礎(chǔ)上發(fā)放個(gè)人貸款。他們之間的聯(lián)保是通過(guò)非經(jīng)濟(jì)約束實(shí)現(xiàn)的。

(二)國(guó)際上小額信貸發(fā)展的特點(diǎn)

由于國(guó)情不同,各國(guó)在小額信貸的組織模式和經(jīng)營(yíng)方式方面也各有不同。在組織模式上主要有:非政府組織模式,以孟加拉格萊明鄉(xiāng)村銀行為代表,是由非政府組織從事小額信貸業(yè)務(wù);正規(guī)金融機(jī)構(gòu)模式,以印尼人民銀行為代表,印尼人民銀行小額信貸部是從事小額信貸的正規(guī)金融機(jī)構(gòu);金融機(jī)構(gòu)和非政府組織合作模式,以印度國(guó)有開發(fā)銀行——印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行為代表,將非正規(guī)農(nóng)戶互助組與正規(guī)金融業(yè)務(wù)結(jié)合起來(lái)從事小額信貸;村銀行模式和社區(qū)合作銀行模式,以烏干達(dá)的國(guó)際社會(huì)資助基金會(huì)為代表,它開創(chuàng)了一種提供小額信貸的重要組織形式;小額信貸基金模式,以孟加拉國(guó)批發(fā)式小額信貸機(jī)構(gòu)最具特色。

在經(jīng)營(yíng)方式上主要有:聯(lián)保模式,該模式的特點(diǎn)在于運(yùn)用聯(lián)保方式代替抵押擔(dān)保,減輕了貸款人的資金壓力,同時(shí),以小組為平臺(tái)的自我管理和相互監(jiān)督方式,既為貸款人創(chuàng)造了互相學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì),也有助于降低銀行的管理運(yùn)營(yíng)成本;成員服務(wù)模式,該模式一般由貸款人選舉產(chǎn)生合作社類型的組織,在擁有一定的初始資本后,以合作社為單位,向政府有關(guān)部門申請(qǐng)核準(zhǔn)注冊(cè),再通過(guò)吸納存款、收取會(huì)費(fèi)等方式招募成員,并選舉產(chǎn)生貸款審核委員會(huì)、成員審核委員會(huì)及貸款跟蹤服務(wù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu),向成員提供資金信貸等系列服務(wù)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于由貸款人選舉產(chǎn)生的組織機(jī)構(gòu)能為貸款人提供更便捷、有效的服務(wù),民主方式既可以限制成員的權(quán)力,使貸款的使用方式更加安全,也為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新提供了激勵(lì);直接信貸模式,該模式就是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)責(zé)任負(fù)擔(dān)和綜合發(fā)展理念對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行的改進(jìn),當(dāng)然政府的政策傾斜和財(cái)政資金的介入也成為該模式產(chǎn)生的重要原因。最典型的直接信貸模式是日本政府所屬金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作小額信貸的模式。財(cái)政注資形成基金,金融機(jī)構(gòu)對(duì)滿足條件的貸款人審核并發(fā)放貸款,風(fēng)險(xiǎn)由利率調(diào)節(jié),并由財(cái)政最終承擔(dān)。這種政府直接運(yùn)作的模式有利于減少中間環(huán)節(jié),更快地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

(三)國(guó)際上小額信貸模式對(duì)中國(guó)的啟示

1、應(yīng)當(dāng)尋找適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式。由于各國(guó)的歷史、文化、風(fēng)俗習(xí)慣等各不相同,因此,中國(guó)在發(fā)展自己的小額信貸模式上應(yīng)探索適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式,不加選擇的照抄照搬別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)并不一定會(huì)取得良好的結(jié)果。同時(shí),應(yīng)不僅局限于全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的模式,可根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融發(fā)展情況,允許不同模式的小額信貸創(chuàng)新。

2、在當(dāng)前階段,中國(guó)小額信貸組織的性質(zhì)應(yīng)是在政府扶持下的非營(yíng)利性或微營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)國(guó)際上不同國(guó)家小額信貸模式的分析可以看出,盡管各國(guó)小額信貸的組織模式和經(jīng)營(yíng)方式上各有不同,但相同的方面就是經(jīng)營(yíng)主體要具有自生能力,以及它們都帶有非營(yíng)利性或微營(yíng)利組織的特點(diǎn)。在當(dāng)前階段,小額信貸擔(dān)負(fù)著讓貧困群體擺脫貧困的重要責(zé)任,因此,政府的扶持是必不可少的。當(dāng)然,在條件成熟后,可考慮政府逐步退出,實(shí)現(xiàn)小額信貸組織由公益性向商業(yè)性轉(zhuǎn)化。

3、應(yīng)考慮小額信貸及其組織與現(xiàn)行的金融制度和金融機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系。中國(guó)目前已經(jīng)形成了一個(gè)比較復(fù)雜和龐大的金融體系,在該體系中有眾多的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。如何清晰界定各類、各層次金融機(jī)構(gòu)的職能,發(fā)揮小額信貸的作用就是當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。

二、目前我國(guó)小額信貸組織試點(diǎn)情況及面臨的困難

國(guó)際上小額信貸組織的發(fā)展,對(duì)我國(guó)也產(chǎn)生了積極影響。我國(guó)在20世紀(jì)90年代以后,開始把扶貧與小額信貸發(fā)展相結(jié)合。近年來(lái),我國(guó)政府對(duì)小額信貸給予了很多的關(guān)注。實(shí)際上,連續(xù)幾年的中共中央1號(hào)文件,都是要求在農(nóng)村金融體系中鼓勵(lì)制度創(chuàng)新,而近兩年則更加明確了小額信貸作為一種適當(dāng)?shù)慕鹑趧?chuàng)新應(yīng)該予以大力發(fā)展。在國(guó)家強(qiáng)大的政策支持下,我國(guó)積極開展小額信貸試點(diǎn)工作,截至目前,所有試點(diǎn)的小額信貸組織的不良貸款率為零。

目前我國(guó)小額信貸組織試點(diǎn)中急需解決的問(wèn)題主要有以下方面:

第一,我國(guó)目前對(duì)發(fā)展非政府組織小額信貸還處于摸索試點(diǎn)階段,還沒有一整套法律框架來(lái)界定非政府組織小額信貸的法律地位,也沒有系統(tǒng)的監(jiān)管框架對(duì)非政府組織小額信貸實(shí)施有效的監(jiān)管。

第二,小額信貸組織如何實(shí)現(xiàn)商業(yè)上的可持續(xù)性。按照小額信貸組織現(xiàn)有的條件以及正規(guī)商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄管理制度,小額信貸組織很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得批發(fā)資金,那么增資擴(kuò)股便成為小額信貸組織實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展主要資金來(lái)源,但這種資金來(lái)源對(duì)于落后地區(qū)的投資人畢竟實(shí)力有限。在當(dāng)前農(nóng)村金融體系下小額信貸組織如何實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和資金來(lái)源的多元化對(duì)于小額信貸組織的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

第三,監(jiān)管主體責(zé)任不清,存在多頭監(jiān)管。根據(jù)我國(guó)目前開展的小額貸款公司試點(diǎn)的實(shí)際情況來(lái)看,設(shè)立小額貸款公司,應(yīng)向省級(jí)政府主管部門提出正式申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)后,到當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請(qǐng)辦理注冊(cè)登記手續(xù)并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。此外,還應(yīng)在五個(gè)工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)派出機(jī)構(gòu)和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)資料。現(xiàn)實(shí)操作中,對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理屬于多頭監(jiān)管。大多由省區(qū)金融辦組織并牽頭當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、農(nóng)委、經(jīng)委、公安局、工商局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)小額貸款公司的監(jiān)督管理。

三、發(fā)展我國(guó)小額信貸的政策建議

(一)盡快出臺(tái)相關(guān)法律制度,規(guī)范小額信貸組織的行為

考慮到我國(guó)小額信貸組織目前還處于試點(diǎn)階段,建議對(duì)農(nóng)村金融改革進(jìn)行通盤考慮和設(shè)計(jì),將小額信貸組織試點(diǎn)作為農(nóng)村金融體制改革的一部分,解決小額信貸組織的法律地位問(wèn)題。建議要綜合考慮全國(guó)農(nóng)村金融體制改革的整體部署,將小額信貸組織試點(diǎn)與村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)、郵政儲(chǔ)蓄改革等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,明確、解決小額信貸組織的法律地位,同時(shí)將小額信貸組織試點(diǎn)納入全國(guó)農(nóng)村金融體制改革的整體方案之中。

(二)解決后續(xù)資金問(wèn)題

缺乏后續(xù)資金是小額信貸組織發(fā)展的另一個(gè)主要瓶頸,需要采取適當(dāng)?shù)姆绞蕉嗤緩浇鉀Q。目前,可行的途徑主要是批發(fā)資金、增資擴(kuò)股、資本市場(chǎng)融資、接受捐贈(zèng)資金等。

(三)監(jiān)管問(wèn)題

要加強(qiáng)對(duì)小額信貸組織的監(jiān)督管理,必須在各相關(guān)部門之間明確各自的管理權(quán)限,避免“多頭監(jiān)管”以及“無(wú)人監(jiān)管”的現(xiàn)象發(fā)生,引導(dǎo)小額信貸組織健康有序發(fā)展。

(四)小額信貸組織應(yīng)實(shí)行更加靈活多樣的經(jīng)營(yíng)形式

通過(guò)對(duì)小額信貸組織性質(zhì)特點(diǎn)的研究,建議目前的小額信貸組織試點(diǎn)應(yīng)將重點(diǎn)放在支持農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的自主創(chuàng)業(yè)(個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、縣域微小型企業(yè)等)方面,主要做好“銀行不做的、銀行漏做的、銀行認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)大不愿做的、銀行想做沒有精力做的”相關(guān)業(yè)務(wù),充分發(fā)揮其小而靈活的特點(diǎn),研發(fā)適合各種需求的信貸創(chuàng)新產(chǎn)品,彌補(bǔ)銀行金融服務(wù)的“真空地帶”。

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(作者單位:穆林,西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院;中國(guó)人民銀行西安分行。作者為博士研究生)