對建國60年人大制度發(fā)展的認(rèn)知與探索

翟 峰

人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。新中國成立60年來,我國各族人民對人民代表大會制度不斷發(fā)展的認(rèn)知有一個循序漸進(jìn)的過程。而人們對人民代表大會制度不斷發(fā)展的探索,更為人民行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利提供了有效途徑。

一、對建國60年人大制度發(fā)展的認(rèn)知

2009年是新中國成立60周年。作為中國的根本政治制度,在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60年來,人民代表大會制度也經(jīng)歷了55個春秋。從1954年至今,全國人民代表大會已經(jīng)制度化更替了11屆。人民代表大會制度雖然正式確立于1954年,但其前身卻產(chǎn)生在革命年代。第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的工農(nóng)兵代表大會、抗日戰(zhàn)爭時期的“三三制”參議會制度、第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭的人民代表會議制度,是人民代表大會制度的早期樣態(tài)。在這種意義上,人大制度并不是憑空想象的,而是有著相對豐厚的歷史基礎(chǔ)和經(jīng)驗積淀,具有歷史的傳承性。它是馬克思主義政體學(xué)說與中國實際相結(jié)合的產(chǎn)物,是中國共產(chǎn)黨人立足于中國社會、歷史和文化而做出的制度創(chuàng)新,是對人類政治文明的貢獻(xiàn)。

然而,一項重大制度的發(fā)展和成長并非一帆風(fēng)順。在“文革”的灰色年代,作為公民政治參與的制度化渠道,人民代表大會制度幾近癱瘓。“文革”帶給我們的深刻教訓(xùn)之一,即大眾的政治參與必須納入制度化和理性化軌道,否則即會天下大亂。可喜的是,1977年以后,中國的人大制度逐步得到了恢復(fù)和發(fā)展。

隨著中國社會的變遷,歷經(jīng)55年的人民代表大會制度在實踐中不斷摸索、不斷成長——例如,人大常委會定期的學(xué)習(xí)制度、人大監(jiān)督制度、人大代表履職培訓(xùn)制度、差額選舉制度等等。這些制度細(xì)則豐富了人大制度的內(nèi)涵,使人大制度在具體化、細(xì)化、可操作化方面邁出了重要一步。又如,人大的組織結(jié)構(gòu)和人員的構(gòu)成,不僅其各專門委員會自身的組織結(jié)構(gòu)及其效率得到不斷優(yōu)化,而且其人大代表的整體隊伍亦呈現(xiàn)出年輕化、知識化、平民化的態(tài)勢;特別是新一屆全國人民代表大會的人大代表,一改過去官員型人大代表過多的局面,大大增加了生產(chǎn)一級的工人、農(nóng)民人大代表的比例,從而使人大代表的人員結(jié)構(gòu)得到了改善。再如,隨著人民代表大會55年來在功能上的不斷提升,過去被比喻為“橡皮圖章”的人大,隨著社會經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和人大代表素質(zhì)的提高,人大正變得愈來愈“有所作為”。其中一個鮮活的現(xiàn)象就是,群眾有事開始找人大代表反映了。各級人大對“一府兩院”的監(jiān)督也由過去的“程序性監(jiān)督”發(fā)展為“實質(zhì)性監(jiān)督”,特別是近年來不少針對政府相關(guān)部門的質(zhì)詢案的出現(xiàn),更說明了這一點。雖然,人民代表大會制度在現(xiàn)實中確亦還存在某些不足,但它自身的廣闊制度生長空間,一定能使這一中國土生土長制度的社會主義民主政治優(yōu)勢得到進(jìn)一步充分發(fā)揮。

那么,人民代表大會制度的民主政治優(yōu)勢到底表現(xiàn)在哪里呢?

55年來,人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善,顯示出強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。它保障了人民當(dāng)家作主,動員了全體人民以主人翁的精神投身社會主義建設(shè),保證了國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn),維護(hù)了國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。從對人民代表大會制度產(chǎn)生過程的認(rèn)知來看,這一制度既是符合我國基本國情的具有中國特色的政治制度,又是同我國人民民主專政的國體相適應(yīng)的政治制度。而這一國體的實質(zhì)和核心即在于:人民當(dāng)家作主。國體決定政體,而政體又在一定程度上體現(xiàn)了國體。我國人民民主專政的國體,在客觀上要求作為政權(quán)組織形式的政體,只能是在民主集中制基礎(chǔ)上的人民代表大會制度。正因如此,所以在民主集中制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的人民代表大會制度,具有如下三個較為突出的優(yōu)越性。一是其國家人民民主權(quán)力的特點保障了人民意志可以得到充分體現(xiàn)。即人民不僅有權(quán)選擇自己的代表,并隨時可向代表反映自己的要求和意見,而且對其選擇的代表還有權(quán)監(jiān)督,有權(quán)依法撤換或罷免那些不稱職的代表。二是其民主集中的特點保障了中央和地方國家權(quán)力的統(tǒng)一。即該特點確定了在國家事務(wù)中,凡屬全國性的、需要在全國范圍內(nèi)作出統(tǒng)一決定的重大問題,都由中央決定;屬于地方性問題,則由地方根據(jù)中央的方針因地制宜地處理。這既保證了中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),又發(fā)揮了地方的積極性和創(chuàng)造性,使中央和地方形成堅強(qiáng)的統(tǒng)一整體。三是其民族區(qū)域自治的特點有利于保證我國各民族的平等和團(tuán)結(jié)。依照憲法和法律規(guī)定,在各級人民代表大會中,都有適當(dāng)名額的少數(shù)民族代表;在少數(shù)民族聚集地區(qū)實行民族區(qū)域自治,設(shè)立自治機(jī)關(guān),使少數(shù)民族能管理本地區(qū)、本民族的內(nèi)部事務(wù)。如自1954年9月一屆全國人大代表普選以來,人大代表的廣泛民族區(qū)域性即開始逐步增強(qiáng),結(jié)構(gòu)亦逐步優(yōu)化。到2007年底,隨著十一屆全國人大代表的產(chǎn)生,不僅首次有了農(nóng)民工代表和大幅增加了一線工人和農(nóng)民代表,而且至此全國56個民族都有了自己的代表。 這樣的廣泛性有利于保證人大作出的決定能夠真正反映各民族最廣大人民的根本利益。

當(dāng)然,我們在對建國60年來人大制度發(fā)展的不斷認(rèn)知過程中,還必須明確這樣一個基本事實:世界上確實沒有完全相同的政治模式,即使社會制度相同的國家,也存在著差異,根本沒有也不可能有一種放之四海而皆準(zhǔn)的政治發(fā)展道路。因此,我們在選擇適合自己國情的道路時,確實不可照搬“三權(quán)分立”的模式。事實上,我們在對“三權(quán)分立”和“議行合一”做理論上的分析時,我們都會覺得兩者作為特定的政治模式,并非在其存在的形式上完全矛盾,而其爭論的核心完全取決于何以看待中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨在我國是執(zhí)政黨的特定事實,使我們明白中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是通過黨對政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。而黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式,又是經(jīng)過人大制度的法定程序來使黨的主張變成國家意志的。如以全國人民代表大會為例。它是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān),具有法律賦予的有關(guān)國家事務(wù)的決定權(quán)、立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)。它所制定的法律、法規(guī),作出的決議、決定,其他國家機(jī)關(guān)和全社會必須認(rèn)真執(zhí)行。因此,執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨只有把黨的主張由全國人民代表大會通過法定程序變成國家意志,即變成法律、法規(guī)、決議和決定,才能對全中國的社會產(chǎn)生強(qiáng)制力和約束力,才能更好地貫徹到全中國的社會生活的各個方面,從而實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨對國家事務(wù)的有效領(lǐng)導(dǎo),才能鞏固其執(zhí)政地位。可見,若舍棄人民代表大會制度,實質(zhì)上就是否定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

由此可知,堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),就是堅持和完善人民代表大會制度的根本。而堅持中國共產(chǎn)黨對人民代表大會制度的領(lǐng)導(dǎo),就是要把中國共產(chǎn)黨的思想、政治、組織領(lǐng)導(dǎo)貫穿于人民代表大會制度建設(shè)的始終,使人民代表大會制度永遠(yuǎn)沿著中國共產(chǎn)黨指引的航向前進(jìn)。同樣的道理,中國共產(chǎn)黨要把依法執(zhí)政作為其治國理政的一個基本方式,就必須不斷改革和完善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,就必須愈來愈重視運(yùn)用國家權(quán)力機(jī)關(guān)來處理好國家的重大事務(wù),亦就必須不斷發(fā)揮人民代表大會的作用,不斷完善人民代表大會制度。發(fā)揚(yáng)人民民主是堅持和完善人民代表大會制度的本質(zhì)要求、重要基礎(chǔ)和重要動力。因此,中國共產(chǎn)黨要堅持和完善人民代表大會制度,就必須通過積極倡導(dǎo)充分發(fā)揚(yáng)人民民主,推進(jìn)民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督,切實維護(hù)人民及人民選出的人大代表的民主權(quán)利,充分反映人民的意志和利益,最大限度地吸納、實現(xiàn)和發(fā)展人民群眾包括人大代表的民主觀念、民主要求、民主實踐、民主創(chuàng)造,真正體現(xiàn)人民群眾在國家中的當(dāng)家作主地位。

二、對進(jìn)一步發(fā)展完善人大制度的探索

新中國成立60年來,特別是改革開放30年來,我國的人民代表大會制度不斷鞏固和發(fā)展,顯示出強(qiáng)大的生命力和巨大的優(yōu)越性。站在新的歷史起點上,繼續(xù)探索推動人大制度及人大工作與時俱進(jìn)的途徑,仍然是各級人大工作者的光榮使命,也是中國共產(chǎn)黨全黨和中國全社會的共同責(zé)任。

那么,繼續(xù)探索推動人大制度及人大工作與時俱進(jìn)的途徑應(yīng)何以做起?

其一,各級人大及其常委會應(yīng)把推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)、建設(shè)社會主義法治國家作為其根本的政治任務(wù)。各級人大及其常委會切實發(fā)揮職能作用,最有利于把最廣大人民群眾的根本利益保護(hù)好、實現(xiàn)好,把其他各方面的群眾利益協(xié)調(diào)好、兼顧好,最有利于調(diào)動方方面面的積極性、主動性和創(chuàng)造性。實踐證明,人民代表大會制度本身是最適合我國國情的好制度,在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和共和國建設(shè)的歷史上有著不可磨滅的貢獻(xiàn)。但由于目前這一制度與不斷發(fā)展的新形勢還有一些不適應(yīng)之處,因而要把人大制度堅持好,就必須不斷改變這些狀況,開拓人大工作的新局面。

其二,各級人大及其常委會應(yīng)把中國共產(chǎn)黨中央的政治膽識和政治謀略作為人大制度及人大工作不斷與時俱進(jìn)的根本保證。由于中國共產(chǎn)黨堅定地把發(fā)展社會主義民主政治作為自己始終不渝的奮斗目標(biāo),因而中國共產(chǎn)黨中央的政治膽識和政治謀略為人大制度及人大工作的與時俱進(jìn)提供了廣闊前景和堅實保證。因此,各級人大及其常委會要在緊緊依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和全社會大力支持的牢固基礎(chǔ)上,密切與人民群眾的血肉聯(lián)系,打牢更加扎實的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ),進(jìn)一步明確人大制度及人大工作與時俱進(jìn)的目標(biāo)任務(wù);在正視改革開放以來不斷出現(xiàn)的新情況、提出的新課題的前提下,從各地的實際出發(fā),積極探索推動人大制度及人大工作與時俱進(jìn)的思路和辦法,不斷開拓人大工作新局面。

其三,有立法權(quán)的各級人大及其常委會應(yīng)把完善立法作為社會主義法治建設(shè)的前提。我們知道,截至2009年8月底,全國人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的法律229件,涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個部門法律;而地方人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)7000余件;民族自治地方人大共制定了現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例600余件。可見,以憲法為核心,以法律為主干,包括地方性法規(guī)在內(nèi)的中國特色社會主義的人大立法體系已經(jīng)基本形成,國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依,為依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、實現(xiàn)國家的長治久安提供了有力的法治保障。然而,我們必須看到,法律體系不是抽象的數(shù)字或者指標(biāo)體系,它是由特定國家法律制度的發(fā)展路徑和社會對法律的需求所決定的。在我國社會主義制度下,法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。從黨和國家發(fā)展的大局和實際需要出發(fā),把亟須法律調(diào)整、立法條件比較成熟的領(lǐng)域制度化、法律化,再通過國家的強(qiáng)制力保障實施,這既是我國法律制度發(fā)展的成功經(jīng)驗,也是做好人大立法工作,發(fā)揮人大立法在社會生活中作用的基本前提。因此,從人大立法有利于保障人民當(dāng)家作主民主權(quán)利這個層面來看,我國要完成到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo),尚需在人大立法方面突出三個重點。一是抓緊制定和修改在法律體系中起支架作用的法律,在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法的同時,著力加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法。二是抓緊完善民生立法。如針對勞動就業(yè)和社會保障、收入分配、教育衛(wèi)生、公共服務(wù)等方面存在的一些新問題和需求,有立法權(quán)的各級人大及其常委會應(yīng)把立法的重點更多地轉(zhuǎn)向民生立法,通過法律法規(guī)手段來調(diào)節(jié)社會矛盾、平衡社會關(guān)系、保障社會公眾特別是弱勢群體的經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利。三是完成法律清理工作。即對已經(jīng)明顯不適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要、前法與后法不盡一致或者不夠銜接、操作性不強(qiáng)的法律規(guī)定,可通過廢止、修改、解釋、配套等方式進(jìn)行分類處理,促進(jìn)法律體系的科學(xué)、統(tǒng)一、和諧,保障其實施。

其四,各級人大及其常委會應(yīng)進(jìn)一步加大監(jiān)督權(quán)實施的力度。我們知道,監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要而又運(yùn)用最多的職權(quán)。幾十年來,人大監(jiān)督從起步探索到全面實踐,監(jiān)督的內(nèi)容和形式不斷得到拓展,監(jiān)督的實效也不斷加強(qiáng)。特別是近幾年來,諸如保障性住房建設(shè)、教育衛(wèi)生等民生工程、農(nóng)田水利建設(shè)……針對我國及其各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢和艱巨任務(wù),各級人大及其常委會通過啟動專題調(diào)研或執(zhí)法檢查等活動,對各級政府重大公共投資建設(shè)項目實施情況進(jìn)行了檢查監(jiān)督,并收到了一定實效。而筆者認(rèn)為,人大監(jiān)督工作因涉及方方面面,要增強(qiáng)實效,很重要的一條就是要使人大監(jiān)督工作與黨和國家工作大局緊緊相扣、與人民群眾普遍呼聲息息相應(yīng)。為此,各級人大及其常委會就應(yīng)做到,既要把執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作擺到與立法工作同等重要的位置,又要把務(wù)求取得監(jiān)督實效作為監(jiān)督工作的關(guān)鍵,從而通過各級人大及其常委會的有力監(jiān)督,推動社會主義民主法治建設(shè)的發(fā)展。

其五,各級人大及其常委會應(yīng)始終堅持讓國家的權(quán)力永遠(yuǎn)掌握在人民手中。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60年來,千百萬各級人大代表55年來肩負(fù)人民的重托,積極履行自己的職責(zé)。據(jù)初步統(tǒng)計,僅十屆全國人大及其常委會共辦理的代表議案就達(dá)3772件,而代表建議更是高達(dá)29323件,內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域,推動了社會各方面的發(fā)展。而全國人大及其常委會每年所通過的法律,絕大多數(shù)出自代表提出的相應(yīng)的議案之中。可以說,一件件議案,是人民代表大會制度發(fā)展完善的一個個腳印,也是中國民主政治前進(jìn)的足跡。選舉權(quán)和被選舉權(quán),是人民行使國家權(quán)力的重要標(biāo)志。從間接選舉到直接選舉,從等額選舉到差額選舉,選舉法的修改完善,充分記錄了我國人民民主不斷擴(kuò)大和深入的發(fā)展歷程。據(jù)悉,十一屆全國人大常委會已將選舉法的修改列入了立法規(guī)劃,因而人大代表選舉向“城鄉(xiāng)等比例”方向?qū)崿F(xiàn)已為期不遠(yuǎn)。

總之,中國共產(chǎn)黨執(zhí)政60年的歷史表明,堅持走中國特色的社會主義民主政治發(fā)展道路,就必須堅持和完善人民代表大會這一根本政治制度,正如胡錦濤總書記在十七大報告中強(qiáng)調(diào)的“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度,不斷推進(jìn)社會主義政治制度自我完善和發(fā)展”。

(作者系四川省人大代表、四川省廣元市人大常委會委員、城環(huán)資工委主任)