政治選舉的功能、原則與局限

林 鏗

民主是當今世界的主流政治價值。在民主政治的制度安排中,政治選舉理論上能直接地表達人民意志,且具有較強的可操作性,因而被多數國家和政治共同體廣泛采用。民主政治并不等同于政治選舉,但政治選舉卻是民主政治不可或缺的主要實現形式之一。所謂政治選舉,是指在實行民主政治的國家政治領域的選舉(主要指國家公職人員的選舉),其意味著公共權力的委托、授予,關乎公共利益。因此,與其他領域的選舉相比,政治選舉的社會影響更為廣泛。本文試圖對政治選舉的價值與局限略作條分縷析。

一、政治選舉的功能

在現代社會中,政治選舉主要在社會政治生活中發揮以下功能:

1. 特定公職人員的產生機制

政治選舉最直接的功能就是產生特定公職(通常包括立法議員、政府首腦和政務官)的人選,組成國家機構的決策中樞,然后再由這些公職人員創制規則,制定政策,決定政治權力的再分配,任命事務官去執行政策、提供公共服務、管理社會生活等等。特定公職人員的產生過程實際上也是公共權力的授予過程,它決定由哪些政治人物或團體來執掌政權。

2. 公民政治參與的重要渠道

政治選舉客觀上為廣大公民提供了特定的政治參與渠道:任何政治人物或團體想上臺執政,都必須提出讓多數選民認可的政治主張,這就要求其盡可能廣泛地與普通公民聯系,傾聽他們的意愿,了解他們的需要;另一方面,政治選舉是周期性的,這就使得執政者在制定政策時不能漠視普通公民的利益,還要嚴于自律,謹慎施政,博取公眾好感,否則將可能在下一次選舉中落選。

除政治選舉外,政治參與的方式還有多種,例如全民公決也是一種直接的參與方式,但需耗費大量資源且難以應對眾多日常問題,不能常態化;而利益集團等間接參與方式局限于部分群體,不具有普遍性。在目前常態化的政治參與方式中,唯政治選舉有可能讓全體公民定期平等參與,即“在不可能實現普遍直接參與的情況下,仍能實現普遍參與”[1]。因此,政治選舉是普通公民最重要的政治參與途徑之一,正如馬克思所說:“選舉是市民社會對政治國家的直接的、不是單純想象的而是實際存在的關系” ,“選舉構成了真正市民社會的最重要的政治利益。”[2]

3. 政權合法性的程序來源

任何政權都必須解決合法性問題,才具有使公民服從其統治的權威。政治選舉形式上由全體公民共同參與、多數票決,其結果可被視為人民的意志。政權經由規范的政治選舉產生,就在程序上獲得了人民的同意,能被普遍接受、認同,進而自覺服從其統治。政治選舉就這樣為政權提供了合法性證明。

但是,通過政治選舉而獲得的只是程序上的合法性,西方資本主義國家往往以此掩蓋其階級統治的本質。經過政治選舉這道程序,資產階級的意志可能被披上合法性的外衣,上升為國家意志,要求被統治階級服從。

4. 權力和平轉移的方式

在非民主政體,公共權力通常被極少數人壟斷,政權體系是封閉、排他的,統治集團外的政治力量若想掌權,往往只能通過暴力手段。而民主的政權體系是開放的,政治選舉提供了一個相對公正、平等的競爭舞臺,使各種政治人物或團體文明問鼎政權成為可能,即使在一次競選中失利,也可以寄希望于下一次選舉,無須訴諸暴力,殘酷的權力之爭變成了政策主張、政治人物形象的競爭,政權的更替、利益格局的重構得以和平進行。

5. 政治體制良好運轉的保障

政治選舉是政治體制的新陳代謝機制,它周期性地為政府決策層、立法機構“換血”,輸入新生的社會力量,使政治體制能與時俱進,順應社會發展的要求,并可能防止政府機構的老化、腐化。

民選的政府也未必可靠——選民可能由于主觀的認知局限,亦或被政治人物操縱、蒙騙,而作出錯誤的選擇;政治人物上臺后可能將競選時的承諾拋諸腦后,玩忽職守、以權謀私。但是,周期性的政治選舉為民主政體提供了糾錯機制,人民可以在下一次選舉中把這些不稱職的公職人員更換掉,這樣,錯誤就被限于一個周期內,而不會長期持續以致侵蝕甚至毀滅政治體制。因此,政治選舉的更新、糾錯功能,是政治體制良好運轉的重要保障。

6. 社會穩定的安全閥

政治選舉定期為各種利益表達提供了渠道。對普通公民而言,如執政者施政不當,引發民怨,政治選舉可能實現政權更替,將沉積數年的民怨釋放、疏泄。對各種政治力量而言,政治選舉提供了相對公平的競爭機會,勝者進入政權體系,獲得了實現其利益的權力,而失敗者的利益訴求亦在公開競選中獲得了充分表達。政治選舉就像一個安全閥,周期性地釋放社會的不滿,緩解社會矛盾,避免因利益表達渠道不暢、矛盾郁積而引發動亂,可能有助于社會穩定。

二、政治選舉的原則

政治選舉的上述功能不是絕對的、無條件的。若要實現政治選舉的理想功能,必須貫徹以下原則,這些原則也可以說是政治選舉有效運作的基本前提條件:

1. 普遍原則

普遍原則,即普遍選舉權原則,指公民除受少數法定的條件限制(如年齡、居住期限、行為能力等)外,普遍享有選舉權和被選舉權,不受民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、社會地位、財產等狀況的限制。普遍選舉權原則經法律規定成為制度,就是普遍選舉制,簡稱普選制,是公民普遍地參加政治選舉的一種制度。

普遍選舉權是相對“有限選舉權”(對性別、種族、身份、財產等有嚴格限制)而言的,直至20世紀上半葉,有限選舉在各主要資本主義國家仍普遍存在,婦女、窮人仍被拒于政治選舉之外。隨著社會的發展進步、人權狀況的改善,選舉權不斷擴大,如今世界上大多數國家都在憲法中確定了普遍選舉權原則。

2. 平等原則

平等原則,指每個公民在政治選舉中享有同等的資格以及同等的政治影響力。它包括兩方面含義。(1)“一人一票”,即每個選民在一次選舉中只能投一次票。這一原則主要針對“復數投票權”,即部分選民擁有兩票以上的投票權。復數投票權曾在英國長期存在,在1948年選舉改革以前,英國選民不但可以在其居住選區投票,還可以在其從事經濟活動的選區投票。復數投票權造成社會地位不平等,使得部分人在公共事務上的發言權和影響力大于一般人。現代民主國家普遍實行一人一票,徹底否定了復數投票權。(2)“每票等值”,即每一張選票的影響值是相等的,不能因投票者社會地位的不同而有所差異。在當今世界,雖然多數國家都在法律上規定選民平等,但如果選區劃分或代表名額分配不均會導致事實上每票不等值,譬如兩個選區選民人數不同,卻擁有同樣的代表名額,那么選民人數少的選區,每張選票能分攤到的影響值要大于選民人數多的選區。“每票等值”原則要求均等的選區劃分和代表名額分配,保障每個公民能通過手中的選票享有同等的政治影響力。實際上,在人口流動頻繁的現代社會,絕對均等的選區劃分不可能實現,每票等值只是相對的。

3. 自由原則

自由原則指選民在政治選舉過程中有充分的自主權,只根據自己的意愿作出選擇,任何機構或個人不得對選民施加壓力,迫使其違背本人意志投票[3]。自由原則包括兩方面。(1)投票自由。一般認為,選舉權是公民的權利而非義務,公民有決定是否行使該權利的自由,任何組織、機構不得強制公民投票。(2)秘密投票。主要方式是無記名投票。這樣可以消除選民對因真實意愿公開而招致打擊報復的顧慮,保證公民不受壓力地自主選擇。

4. 定期原則

定期原則指政治選舉定期舉行,時間表由法律明確規定,不因某些人的主觀意愿而中斷或改變,若要將選舉提前或推遲,必須有法定依據,經過法定程序。定期選舉是維護人民主權、防止國家權力被壟斷而走向專制獨裁的重要舉措。

5. 公正公開原則

公正公開原則指政治選舉過程和結果必須避免被個別人或組織操縱。理想的狀況表現為:第一,選舉機構保持客觀中立,不偏袒任何黨派或候選人,完善的選舉制度一般設有特定機制確保選舉機構的中立,例如讓參與競選的各方共同決定機構人選,共同監督選舉過程等;第二,制定反舞弊的法律法規,嚴懲選舉舞弊行為,完善選舉監察制度,嚴格管理選舉的每一個環節,監督相關人員的活動;第三,選舉日程安排、選舉人名冊、候選人的詳細資料、候選人得票情況等信息要及時公示,選舉活動全程透明公開,允許媒體實時報道,讓公民享有充分的知情權。

6. 規則共識原則

規則共識原則指全社會總體上認同法治精神,將選舉視為政治權力分配的基本規則,任何有意執掌政治權力的組織或個人,都認定選舉是唯一途徑,自覺地通過競選上臺,而非各行其是、另辟蹊徑。如若某組織或個人不遵守規則,靠選舉以外的方式上臺,那它(他)很可能得不到人民的認同,缺乏權威。此外,所有參選者都必須“愿賭服輸”,接受合法選舉結果,即使對結果不滿,亦不能要求推翻重來,只能寄望于下一次選舉。

一般來說,規則共識容易在同質性社會中形成,這種社會往往有主流的生活形態,有被普遍認同的道德標準、行為準則和法律制度,有共同的文化特征等等,在此基礎上,社會成員凝結成穩定的共同體,即便人們的生活背景千差萬別,仍可以相互包容、和平共處。與之相反,在異質性社會中,不同階層、不同宗教信仰、不同種族的人們彼此猜疑、排斥,甚至相互傾軋以致形同水火,在這種情況下,任何一方上臺執政都很難得到對方認可,不容易形成規則共識。

規則共識原則是政治選舉有效運作非常重要的前提。在一些發展中國家和地區,雖有政治選舉,但各種社會勢力對規則并沒有基本的共識,缺乏基本的法治,選舉只是他們奪取權力的途徑之一,順利當選固然好,若落選則不承認失敗,拒絕接受勝選者的領導,并動員支持者以各種方式抵制、抗議,擾亂社會秩序,甚至不惜發動政變。在這些國家,政治選舉形同虛設,既不能為全體公民提供共同的政治參與渠道,也不能為政權提供合法性,更無益于社會的穩定。一個國家的大多數人民缺乏對特定制度的認同,沒有取得規則共識,就簡單或強行模仿西方發達國家推動選舉政治,往往引發社會沖突。

三、政治選舉的局限

在許多西方發達國家,選舉制度已相對成熟,并被大部分人接受,但有些國家例如美國,公民參與政治選舉的熱情卻不高,投票率常在五成左右;而在某些投票率很高的國家或地區,又可能會“遭受一種政治狂熱的困擾”,“在這種狂熱下,政黨政治就會發展到極其危險的程度”[4]。可見,即便能基本滿足上述原則,政治選舉仍是雙刃劍,不僅有正面功能,還有與生俱來的局限性,可能會出現以下幾種情況:

1. 多數暴政

政治選舉強調少數服從多數,但卻不能必然保障少數人的基本人權。政客有可能通過吹捧數量上占優勢的群體、煽動其對少數群體(如少數民族、少數人種、少數階層等)的歧視和壓迫;掌權者也可能出臺歧視性政策,剝奪或侵犯少數群體的基本人權。一般意義上,特定集團或階層通過選舉掌握國家機器,以多數人的名義剝奪或侵犯少數人的基本人權,這就是“多數暴政”。“多數暴政”靠政治選舉自身是難以避免的,民主政治還必須以共和憲政制度來保護人的基本權利,使任何人生存和發展所必需的自由、平等權利不受侵犯。

2. 多數服從少數

政治選舉理論上遵循的是少數服從多數的原則,但若從具體政治實踐來看,政治選舉可能導致事實上“多數服從少數”的局面。往往表現為:第一,投票率低,假定一次選舉的投票率剛過五成,那么某候選人即便得到其中三分之二的選票,他的當選也只獲得了全體有選舉權的公民中大約三分之一的支持,實際上是“少數人的決定”;第二,票源分散,如果有三個或以上的候選人,選票往往難以集中,若按簡單多數制計票,當選者可能并未獲得超過半數的選票,只是支持者相對較多的“少數派”。

3. 選“錢”與“勢”

理論上說,政治選舉應是“君子之爭”、“選賢與能”,各候選人辯論政治主張,展示個人魅力,最后能者居之。然而在現實中,政治人物卻往往依靠金錢與權勢,甚至可能借助黑惡勢力來贏得選舉。金錢與黑道主導的政治選舉被稱作“黑金政治”。

政治選舉可比作商品市場,候選人就像待售的產品,質量再好、做工再精良,如果沒有充分的宣傳推銷,未必有人問津;相反,即便產品本身并不優秀,若投入大量資金做廣告,使得街知巷聞,反而可能熱銷。候選人包裝、宣傳自己的手段五花八門,如利用電視、報紙、雜志等大眾媒體以及各種戶外設施做廣告,散發傳單、海報,派送帶有候選人標識的贈品,舉辦造勢晚會等等。宣傳的強度和密度越大,候選人的知名度往往越高、形象越深入人心,勝選的幾率也相應提升,而這一切的前提條件恰恰是金錢,資金充足才能占據最好的廣告位置、舉辦聲勢浩大的造勢活動,使宣傳效果最大化。一般候選人很難支撐如此龐大的開銷,要向社會各界募集,這就有了“政治獻金”,即各種組織或個人向候選人或其政黨提供的資金、實物及其他經濟利益。其中,富豪或大財團的捐獻往往是“大手筆”,可能成為候選人競選經費的主要來源,他們的捐獻絕非無償,而應視為一種投資,候選人若順利當選,通常會以政治資源回饋,候選人實際上變成了富豪或財團的代言人。面對政治選舉的這種現實,有才無錢且背后又無“金主”的人往往只能望而卻步,“‘選賢與能變為‘選錢與勢”[5]。

在一些國家和地區,政治選舉異常激烈,政客們不擇手段,甚至動用黑社會力量,以暴力恐嚇競爭對手、破壞其競選活動,迫使對手退出。黑惡勢力往往不滿足于充當政客的幫手,而是“自立門戶”,黑道頭目直接參選。黑道參政是政治選舉的一種劣質“副產品”,公共權力成了黑惡勢力的“保護傘”,嚴重威脅治安,敗壞道德風氣,對社會有極大的危害。

4. 賄選

賄選,俗稱“買票”,指參選者給予投票人一定的利益以換取其選票的行為。顯性的賄選,例如明目張膽地花錢買選票,當然構成選舉舞弊,預防和懲罰相對簡單一些,可以在法律中明文禁止,依法查辦。然而在更多時候,賄選是隱性的,例如參選者以選舉動員的名義置辦酒席宴請民眾,給街坊鄰里送禮品、拉關系等等,這些不正當行為與宣傳造勢、合法爭取選民之間極難劃清界限,往往能躲過法律的制裁,滋長了選舉的不良風氣。

要完全杜絕賄選現象幾乎是不可能的,因為公民生活水平、受教育程度等社會條件有極大的差異,并非每個人都高度理性,有相當多的選民未能認識到全局的、長遠的社會利益,而只顧個人的、眼前的經濟利益,誰能給他們特定的好處,就把票投給誰。賄選現象并非選舉制度本身所能杜絕,只能寄望于社會的全面發展。

5. 撕裂社會

政治選舉的本意,是在特定公職人員遴選中,以社會普遍接受的投票表決方式,形成某種多數人的共識,然而在現實中,政治選舉反而可能制造分歧、撕裂社會。

競爭性的選舉,使得各候選人必須宣揚自己的長處,攻擊對手的弱點,盡可能地拉開自己與對手的距離,為此,候選人往往要借題發揮,制造或挑起一些富有爭議性的話題,以期激發民眾的政治狂熱,從中撈取選票。這些話題容易成為各種大眾媒體關注的焦點,往往在媒體的競相報道甚至故意炒作中被迅速放大。平時,政治與普通公民未必有太直接的關系,普通公民對政治的看法一般是零碎而分散的,社會的分歧是隱性的,政治選舉開始后,由于各種政黨和政治人物的灌輸、動員,媒體的放大,不少人形成了明確的政治觀點,分出了各自的立場,投入不同的陣營,相互攻伐。選舉期間層出不窮的民意調查,在描繪各陣營力量對比的同時,更清晰地勾勒出民眾的各種立場,將社會的分歧明朗化、定量化,選情越激烈,社會的溝壑就越深。

由于西方模式政治選舉的固有缺陷,單純強調競爭性選舉的民主價值取向日漸受到質疑,西方政治學界興起了一套新的民主政治理論——“協商民主”[6]。但在民主政治的發展中,協商民主只是選舉政治的補充,而非替代。而不少發展中國家與西方發達國家在政治文化傳統、經濟社會發展階段上的差異較大,實現政治選舉理想功能的前提條件并不具備,就盲目或簡單模仿西方選舉模式,往往更加凸顯政治選舉的缺陷而不能有效實現其正面價值。

因此,政治選舉雖已被世界上大多數國家認可并采用。鑒于有些發展中國家照搬西方發達國家政治選舉模式而引發的種種亂象,人們不再將政治選舉視為衡量民主程度的唯一指標,也不再迷信政治選舉能解決一切政治問題,轉而更關注政治選舉良好運行所需的條件,政治選舉如何與本國國情相契合,以及如何將現代高新科技運用于選舉以推動選舉方式的變革,提高選舉活動的效率等。對于許多發展中國家而言,推進政治選舉、完善選舉制度則成為未來政治發展的重要內容。中國在改革開放后越來越重視政治選舉,中國共產黨的十七大報告中強調依法實行民主選舉,逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,改革黨內選舉制度,改進候選人提名方式和選舉制度,逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍等[7],這為中國的未來政治選舉發展指明了方向。

注釋:

[1]【美】科恩著:《論民主》,聶崇信、朱秀賢譯,商務印書館1988年版,第83頁。

[2]《馬克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第393頁。

[3]此原則不適用于具有政黨背景、受政黨紀律約束的議員在議會中的某些投票行為。

[4]【美】邁克爾?羅斯金等著:《政治科學》,林震等譯,華夏出版社2006年版,第237頁。

[5]黃嘉樹、程瑞:《臺灣選舉研究》,九州出版社2002年版,第98頁。

[6]協商民主的具體內涵可參見【美】詹姆斯?博曼、威廉?雷吉主編:《協商民主:論理性與政治》,陳家剛等譯,中央編譯出版社2006年版。

[7]胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟,為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》,載《人民日報》2007年10月25日,第1版。

(作者分別系深圳大學當代中國政治研究所所長、教授,深圳大學中外政治制度專業碩士研究生)