地方性法規解釋若干問題研究

景亞南

一項地方性法規出臺以后,在實際執行中可能會遇到各種各樣的問題。法規本身具有的抽象性、概括性與案件的具體性、個體性產生的沖突,法規的穩定性、滯后性與社會的不斷發展之間出現的矛盾等,都可能需要運用法規解釋來協調。但是,我國地方性法規解釋工作現狀不容樂觀,缺乏規范和統一,基本處于無序進行的狀態。盡管理論界和實務界對于地方性法規解釋的理論與實踐方面做了一定的研究和探討,但是,這些研究和探討尚不夠深入,存在很多尚待商榷甚至是空白的地方。本文擬對地方性法規解釋若干問題進行進一步的探討和研究,并對如何加強地方性法規的法律解釋制度提出初步的建議。

一、地方性法規解釋概述

根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《決議》)的規定,“凡屬于地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的,由制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或作出規定。”地方性法規解釋是指地方人大常委會對其制定的地方性法規進行解釋的活動,嚴格來講,地方性法規解釋屬于立法解釋的范疇[1]。地方性法規解釋的權力屬于制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會,解釋的主體是制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會,解釋的對象是地方性法規,解釋的功能是對需要進一步明確界限的法規條文本身進行解釋或者對需要作補充規定的法規條文本身作出規定。此外,根據地方立法條例,有權對地方性法規進行法律解釋的還包括有立法權的較大的市的人大常委會,有權制定自治條例、單行條例的自治州或者自治縣的人民代表大會常務委員會。其中較大的市的人大常委會、自治州或者自治縣的人民代表大會常務委員會發布其對自己制定的地方性法規所進行的法律解釋公告時,應該經過省、自治區人大常委會的批準[2]。這一點有的省、自治區地方立法條例中有規定。地方性法規的法律解釋由地方人大常委會審議后表決通過的,并由地方人大常委會發布公告予以公布。立法法規定:“全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。”根據這一規定精神和多數地方立法條例的規定,地方性法規制定機關所作的法律解釋,與所解釋的地方性法規具有同等效力。

法規出臺實施過程中,不可避免地要面臨進行法規解釋的問題。撇開理論之爭,解釋地方性法規是一項地方人大常委會一直在做但是缺乏明確規范的工作。首先,地方人大的法律解釋權力來源模糊、抽象,操作性不強。目前,我國法律解釋制度還很不規范,沒有系統化,立法法僅僅是原則性的規定了全國人大常委會應該進行法律解釋的情況,并未對法律解釋形式、法律解釋的性質和分類、全國人大常委會應請求作出法律解釋的期限等問題進行規定,也根本未對地方人大常委會的法律解釋權作規定。《決議》中規定了地方人大常委會可以進行法律解釋,但是由于規定得過于原則,沒有對具體解釋程序進行規范,地方立法條例基本上都是參照立法法各自規定了法律解釋的提出主體、解釋程序等內容。但在實踐中,地方性法規實際的法律解釋主體比較混亂,立法法也未對《決議》的效力作出規定或說明,這直接造成地方人大法律解釋權的虛置或者旁落到其工作機構;其次,全國人大常委會行使法律解釋權的次數過少,未就具體的工作程序出臺規范性文件,缺乏成熟有效的工作機制,導致地方人大常委會對怎么具體行使法律解釋權無法可依、無章可循,只能各自摸索。

二、關于各省市規范地方性法規解釋情況統計和比較

據筆者統計,立法法2000年出臺后至今,基本上各省、直轄市、自治區以及有立法權的較大市都制定或者修訂了地方立法條例或者地方性法規制定條例,大部分也規定了關于地方性法規解釋的內容(省級人大只有廣西壯族自治區的地方立法條例中沒有相關規定),只是有的規定得比較詳細,有的規定得比較簡單,大多數是單列一節,有的是和法規的修改、廢除或者報批并列一節,比如陜西省、江蘇省等;或者放在其他規定中,比如福建省;有的只明確了解釋的主體和權力所屬,比如鄂倫春自治旗立法條例;有少數省市專門出臺了地方性法規解釋的單行條例,比如安徽省、成都市、重慶市。內容上,基本上都明確了地方性法規立法解釋的權力來源、解釋主體、解釋對象、解釋范圍、具體工作機構以及效力等級,但是不少地方人大沒有規定法律解釋的程序,而是參照全國人大常委會的解釋程序來執行,如《云南省人民代表大會及其常務委員會立法條例》第四十四條規定,“解釋地方性法規比照立法法中關于全國人民代表大會常務委員會解釋法律的程序辦理”。也有一些地方人大常委會對地方性法規的解釋程序進行了規范,一般包括起草法規解釋草案,審議、修改解釋草案,表決通過和公布幾個部分,但是具體又各有細微的差別。比如每個環節的銜接、具體辦理期限等規定不一,有的地方要求法規解釋的公告上應當注明法律解釋的批準機關和批準時間,如安徽省第十屆人大常委會2004年11月1日第四十七次主任會議通過的《安徽省人大常委會解釋地方性法規的規定》;多數省市則沒有明確規定此方面的內容。

根據各省、自治區、直轄市人大常委會關于開展地方性法規解釋工作的有關規定,一般以下主體可以向省人大常委會提出解釋地方性法規的要求:省、自治區、直轄市一級的人民政府,省、自治區高級人民法院和省、自治區人民檢察院;省、自治區、直轄市人大的專門委員會和下一級的人大常委會或者自治區人民代表大會常務委員會地區工作委員會。較大市人民政府、中級人民法院、市人民檢察院、專門法院和市人民代表大會專門委員會、區人民代表大會常務委員會,可以向較大的市人大常委會提出法規解釋的要求。2006年1月13日,成都市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《成都市人民代表大會常務委員會關于地方性法規解釋的規定》,在全國地方性立法規定中首次明確提出:“其他法人、組織或者個人認為本市地方性法規需要解釋的,可以向市人大常委會法制工作機構提出解釋要求。” [3]此外,有的地方人大常委會還規定了哪些單位、通過何種程序可以提出要求解釋地方性法規的建議,如《西藏自治區立法條例》第四十七條規定,“社會團體、企業事業組織、其他組織和公民可以向自治區人民代表大會常務委員會提出對自治條例、單行條例和地方性法規進行解釋的建議。”

三、地方性法規解釋與法規解答、法規答復、法規釋義

實踐中,不少地方人大常委會下屬的法制工作機構實際承擔起了法規的解釋職能,往往采取法規解答、法規答復或者編寫釋義等方式。關于法規的解答和答復,有的地方人大常委會還在相關法規中作出了規定。比如 《貴州省地方立法條例》第四十八條就規定,“有關法規具體問題的詢問,由法制委員會會同有關專門委員會進行研究,予以答復;涉及重大問題的,報主任會議決定后,予以答復,并報常務委員會備案。”《山西省地方立法條例》第七十四條規定,“省人民代表大會常務委員會法制工作委員會,可以對省人民代表大會及其常務委員會制定的法規有關具體問題的詢問予以答復,并報常務委員會備案。”浙江省、江西省、西藏自治區、新疆維吾爾自治區等省、自治區以及淮南市、福州市等較大市的立法條例中也有類似規定,具體的工作機構一般是法制委員會或者法制工作委員會。

雖然說這種做法有利于提高效率并能解決實際問題,但是,筆者認為這種法規詢問的解答、答復并不能算作嚴格意義上的法規解釋,只能歸類為廣義上的法規解釋活動,不是當然的有權解釋,也不能夠直接適用于司法審判、行政執法。因為,一是工作機構沒有正式解釋權,其所作的解釋嚴格來講不具有直接的法律效力;二是從解釋程序角度上看不恰當、不嚴肅,過于簡單;三是以工作機構的名義行使立法者的解釋職權,存在越權之嫌。而顧昂然在《中華人民共和國立法法講話》中提到:“對于有關部門或地方在實際工作中提出的在內容上不屬于需要進行立法解釋的有關具體問題的法律詢問,全國人大常委會工作機構可以經過一定程序上報批準后作出正式答復,并報常委會備案。這種答復具有法律權威性,對此如有異議,可通過法定程序要求法律解釋。”[4]這也說明了這種法規解答、答復不能算作嚴格意義上的法規解釋,只能算作一種具有法律權威性的法規解釋活動,只能用于幫助理解法規,而不能當然地成為立法機關的法規解釋。

其中,《成都市人民代表大會常務委員會關于地方性法規解釋的規定》比較有特點,它不但擴大了提出法規解釋要求的主體范圍,而且明確指出法規解釋包括立法解釋和法規解答,引入了立法解釋的學術術語;將法規解答規定到法規解釋的范疇,并做了相應的名詞解釋;同時還闡明了二者的概念、性質、法律依據、適用情況、制定程序、效力以及形式等的不同,指出了二者的關系。筆者認為,成都市人大常委會對地方性法規解釋的范疇作了擴大化的規定,將法規解答包括進來,并將其細分為 “釋義”和“答復”兩種形式[5],這是沒有上位法依據的。但是成都市人大常委會在具體的操作制度設計上又作了嚴格的限制。首先明確法規解答是指市人大常委會法制工作機構依據本規定規定的權限對法規條文中的具體運用和理解問題所作出的解釋,應當以法規為依據,不得違背或超越法規規定;又規定對法規條文含義理解存在較大分歧意見,需要闡明立法原意的和其他需要明確適用依據或者需要進一步明確條文具體含義的情形發生時,可以由市人大常委會法制工作機構先行作出法規解答,待條件成熟時再行制定立法解釋或修改法規。由此看來,其實還是表明法規解答并非嚴格意義的法律解釋。至于法規釋義只是法制工作機構組織編寫的對于法規全面系統的解釋材料,只能當作幫助理解法規的參考資料,更不能算作法規解釋了。

四、加強地方性法規解釋的初步建議

首先,有立法權的地方各級人大及其常委會應高度重視地方性法規解釋工作,并將其作為立法工作的一個重要組成部分,從立法工作全局的角度予以規劃和考慮,逐步改變長期忽視地方性法規解釋工作的做法。其次,應該盡快進行配套的制度建設。制度建設是做好地方性法規解釋工作的前提條件,尤其是具體工作制度要完善并以法的形式確定下來。由于地方性法規制定的主體、性質以及在整個法律體系中的位階與法律是不同的,所以直接比照立法法中法律解釋規定做工作,是不利于實際操作和開展工作的,容易產生很多問題。各地方立法機關要不斷總結實踐經驗,待條件成熟時可適時制定或修訂專門的有關地方性法規解釋工作的法規或制度,使這一工作進一步走向法制化、程序化和規范化。其三,做好法規起草審議過程的調查研究工作,做好法規出臺后的立法評估工作,以便全面掌握和了解已頒行法規由于立法方面的原因,導致在實施中存在的問題或執法中出現的障礙,這是做好地方性法規解釋工作的前提和基礎。其四,為加強地方立法解釋工作提供一定的組織機構和人員保障。在目前的情況下,可考慮在地方人大的立法工作部門或研究部門設立相關的內設機構和人員,逐步探索和研究較具可行性的工作模式,以保證地方性法規解釋工作的務實和高效。

注釋:

[1]立法解釋是指立法機關在法定的解釋權限內,遵照法定程序,對法律的內容和含義進行解釋或者說明的活動。參見阮榮祥主編:《地方立法的理論與實踐》,社會科學文獻出版社2008年9月版,第315頁。

[2]參見阮榮祥主編:《地方立法的理論與實踐》,社會科學文獻出版社2008年9月版,第335頁注釋一。

[3]《成都市人民代表大會常務委員會關于地方性法規解釋的規定》(四川省成都市第十四屆人大常委會第二十二次會議表決通過)第十三條。

[4]顧昂然:《中華人民共和國立法法講話》,法律出版社2000年版,第39頁。

[5]對于某部法規所作的全面系統的解釋采用“釋義”的形式;對于有關機關針對司法、執法過程中就某類案件或者提議人就某一問題如何正確應用法規的解釋要求所作的解釋,采用“答復”的形式。

(作者單位:福建省人大常委會法制工作委員會)