人大應該為統籌城鄉的改革試驗與制度創新提供合法性保障

劉俊祥

統籌城鄉發展,制度創新是核心,法治建設要先行。為此,全國人大以及地方各級人大,也應該積極參與支持統籌城鄉的改革試驗和制度創新,為構建新型城鄉一體化的基本公共管理制度,提供合法性保障。

破除城鄉二元結構、統籌城鄉改革發展,推進城鄉經濟社會發展的一體化新格局,是當前中國貫徹科學發展觀和構建和諧社會的重要任務。2007年,國務院同意批準設立重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區,開始了國家級統籌城鄉綜合配套改革試驗。從城鄉二元結構的形成原因來看,中國城鄉關系的核心是制度問題,城鄉分治的公共管理體制是導致當前城鄉二元結構和兩極分化的制度原因。因此,統籌城鄉改革及其推進城鄉一體化應該著眼于制度體制的層面,即以正式制度的供給誘導傳統城鄉制度的變遷,以制度的公平矯正事實上的城鄉分化和不平等,力求通過城鄉生產生活和公共管理制度的創新,推進城鄉經濟社會發展的一體化新格局。從這個意義上講,統籌城鄉發展,制度創新是核心,法治建設要先行。為此,全國人大以及地方各級人大,也應該積極參與支持統籌城鄉的改革試驗和制度創新,為構建新型城鄉一體化的基本公共管理制度,提供合法性保障。

一、統籌城鄉的綜合改革試驗需要人大提供制度支撐和法制保障

中國的制度改革與創新往往采取兩種變遷路徑:一是先政策后法律的制度創新之路,即政策先行之路或政策法律化之路;二是依法律定政策的制度創新之路,即法制先行之路。在中國的改革進程中,政策法律化是一種通常的做法,也運用于當前的統籌城鄉改革試驗。這種先政策后法律的制度創新之路,將法律當作政策的固定化和成熟化的表現與保障,雖說在一定程度上也是法治之路,但在政策法律化之前或過程中,可能已經違背憲法和法律了,從而影響制度創新的有效性,導致改革試驗的尷尬與曲折。例如,2007年,重慶市和成都市設立國家級統籌城鄉綜合改革試驗區的決定,由國家發展改革委經國務院同意作出。2009年,國務院發布了《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》,同時批準了《重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》。由此可見,對于這種國家級的統籌城鄉綜合改革,還是采取政策先行的方式。然而,《國家發展改革委關于批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的通知》賦予重慶市和成都市的改革試驗任務,則是“要從兩市實際出發,根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求,全面推進各個領域的體制改革,并在重點領域和關鍵環節率先突破,大膽創新,盡快形成統籌城鄉發展的體制機制,促進兩市城鄉經濟社會協調發展,也為推動全國深化改革,實現科學發展與和諧發展,發揮示范和帶動作用”。這種“全面推進各個領域的體制改革并在全國發揮示范和帶動作用”的重大改革試驗,由于沒有法律的正式授權和法制的先行,已經導致了重慶市的“股田制改革實驗被中央叫?！钡倪`憲違法風險和改革試驗波折。于是,2008年3月6日,全國人大審議政府工作報告時,重慶的全國人大代表楊慶育提出了統籌城鄉綜合配套改革重慶試驗區“試錯權”的訴求[1]。一是要求有創新性政策法規上先試先行的試點權,即希望中央應允許國家批準的6個試驗區,特別是重慶試驗區在全國率先出臺一些創新性的政策法規,大膽進行改革嘗試,試驗如果正確,可作全國樣本。二是要求創新失誤的責任豁免權,即在試點中如果發現錯了,也是允許的,在改正回來后不作追究。這種“試錯權”訴求,得到了重慶市代表團多位全國人大代表的呼應。其他的一些已經進入綜合配套改革試驗區行列的區域也同樣提出了改革的“試錯權”要求。實質上,這種所謂“試錯權”的核心,在于地方的改革者從中央獲得在政策法規上先試先行并免受責任追究的法律承諾。這種“試錯權”的要求,實際上是一種試圖通過類似中國古代“法外開恩”的非法治方式解決改革創新風險、失誤和責任等法律問題的應對之策。對此,中共中央和國務院非常重視,但并未簡單地同意“試錯權”請求,所采取的措施主要是強化政策法治化,如國務院于2009年批復的《推進重慶統籌城鄉改革發展的若干意見》,在鼓勵創新,允許先行先試的同時,提出了一套保障改革決策免錯糾錯的制度機制,即以健全的決策風險防控與免錯糾錯機制而非“試錯權”應對改革風險和政策失誤。

雖然如此,不少學者和改革者還是建議應該走法治先行之路。因為,城鄉一體化改革觸動的是長期形成的體制壁壘以及由此導致的城鄉差距,改革的長期性、艱巨性不言而喻,改革的法律保障問題不容忽視。失卻了法律保障,改革不僅會混亂無序,而且極易侵犯農民權益,甚至引發新的、更難于解決的社會問題。所以,在推進城鄉一體化改革的過程中,有權機關應當高度關注改革的法律保障問題,健全與完善相關法律規范,使法律真正成為推動和保障改革的有力工具。在相關法律沒有修訂或者沒有授權的情況下,重慶和成都兩市的統籌城鄉綜合改革及其推行者,必然存在巨大的法律風險與合法性問題,一是宏觀上的合憲性問題,這涉及統籌城鄉改革本身的法律依據問題;二是微觀上的合法性問題,這涉及統籌城鄉改革某些具體改革措施的法律依據問題。20世紀80年代的深圳特區改革試驗,就采取了依法授權的法制先行之策,這是成功的先例。統籌城鄉的改革試驗,主要障礙是體制機制,“要實現突破,就必然涉及既有利益關系的調整,尤其是法律關系的調整,實際上是權利和利益的再分配……這就要求,認真貫徹依法治國基本方略,在符合法律精神和原則的前提下,注意處理好改革與法制的關系,依法有序地進行改革試驗,用法律來推動、促進改革創新?！盵2]由于政策法治化之策自身有其不可克服的缺陷,于是,學者和改革者們認為,構建新型的城鄉一體化基本公共管理制度,需要修改憲法和法律,依法授權改革試驗區,走法制先行之路。其可行的做法應該是:通過法制先行,以構建新型城鄉一體化的基本公共管理制度;通過政策試驗,探索城鄉一體化公共管理的具體制度與機制,并使之法律化。在這方面,全國人大的性質、地位和作用,決定了它能夠(也應該)為統籌城鄉改革發展提供制度合法性的保障。

二、全國人大應通過立法授權和修改相關法律支持統籌城鄉的改革創新

全國人大及其常委會,應該依循先例,通過憲法解釋或者立法授權,為重慶市和成都市等地的統籌城鄉改革創新,提供有效的法律保障,避免創新性違法;并且,通過對相關法律的修改以積極支持各地的統籌城鄉改革。

1. 呼吁全國人大授予重慶市等地享有特別立法權,以確保統籌城鄉綜合配套改革試驗的合法性。要合法有效地推進統籌城鄉改革,需要強有力的法律制度保障,在維護國家法制統一的前提下,需要全國人大授予重慶等地享有特別立法權,賦予重慶市更多自主權以確保試驗區內制度創新的合法性,避免出現“創新性違法”的情況。為此,全國人大代表韓德云根據全國人大授予海南特別立法權的先例方式,呼吁全國人大將特別立法權授予重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區。1980年以來,我國先后建立了深圳、珠海以及海南等5個經濟特區,全國人大先后均給予這些特區特別立法權授權(如為了加快深圳經濟特區的建設,1992年7月1日,七屆全國人大常委會第二十六次會議授權深圳市人大及其常委會根據具體情況和實際需要,遵循憲法規定以及法律和行政法規的基本原則,制定法規在深圳經濟特區實施,授權深圳市人民政府制定規章并在深圳經濟特區組織實施)。這種授權決定的方式即使在2000年立法法通過之后仍予以了保留。海南在成立經濟特區后,因為全國人大授予其特別立法權,使得海南在體制與機制上有了更大的創新自主性,在協調政治、經濟、文化、社會等各方面的改革中,既可以從法律層面宏觀把握也可以具體規范,極大地促進和保障了改革的成效。這種方式完全可以為重慶提供借鑒。而目前,重慶作為中國的一個新興直轄市,按照立法法的規定所享有的地方立法權,僅僅是不抵觸現行法律法規前提下的地方立法權,這種地方立法權并非可以根據現行法律法規的基本原則制定地方立法的權利。換句話說,它并不包括對部分現行立法的變通權在內,因而授予重慶特別立法權,準予重慶市人大可以根據重慶城鄉統籌綜合改革試驗區具體情況和實際需要,遵循憲法和國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規的基本原則制定法規,無疑具有現實的必要性和可行性。為此,韓德云特請求全國人大按照立法法第六十五條的規定,以作出“關于授權重慶市人大及其常委會和重慶市人民政府分別制定法規和規章在重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區實施的決定”的方式,授權重慶市人大及其常委會和重慶市人民政府可以遵循法律和行政法規的基本原則制定地方法規和規章,在重慶統籌城鄉綜合配套改革試驗區內實施,并報全國人大常委會、國務院備案。

2. 請求全國人大及其常委會盡快修改選舉法、城鄉規劃法和土地管理法等,以便在法律的引導下全面推行統籌城鄉綜合配套改革。在統籌城鄉綜合配套改革試驗之初,就有學者建議,國務院應該在啟動實施統籌城鄉綜合配套改革試驗區的同時,著手向全國人大常委會提交有關法律的修正案,請求全國人大及其常委會盡快修改選舉法和土地管理法等,制定城鄉規劃法,并且把法律的修改制定與頒布實施作為改革的第一步,在法律的引導下全面推行統籌城鄉綜合配套改革。具體來說,這涉及以下法律的修訂與完善。(1)修改選舉法,賦予農村公民平等的選舉權。統籌城鄉綜合配套改革,首先要改革不合理的選舉法律制度,讓農民享有與城市居民同等的選舉權利和其他政治權利。修改“按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配”人大代表的規則,適當增加農民代表的分配比例,并逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。這一建議得到了中國共產黨的政治肯定,十七大報告從擴大人民民主保證人民當家作主的角度,建議“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。2009年10月27日,選舉法修正案(草案)已經提請全國人大常委會審議。(2)修改城鄉規劃法,助推城鄉規劃建設一體化。自2008年1月1日起施行的城鄉規劃法,雖然從立法的角度,順應了城鄉一體化的改革潮流。但是,從該法的一些具體規定看,還存在一些問題,如該法僅確定了城鄉規劃的范圍、類別,但并未規定這些規劃之間的法律關系,而不解決規劃之間的法律關系問題,城鄉規劃只能是就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃,或者終究是城鄉分割而不是城鄉統籌的規劃。因此,建議規劃法應高度重視各種城鄉規劃之間的法律關系,完善規劃的法律效力等級和規劃之間的銜接機制。(3)修改土地管理法,依法嚴格保障農民的權益。土地管理法中與城鄉一體化關系較為密切的是耕地保護和農村土地流轉,建議根據統籌城鄉改革創新的需要,修改土地管理法。2008年10月通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,提出了抓緊完善相關法律法規和配套政策,規范推進農村土地管理制度改革的要求,如要完善土地承包經營權權能,依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利;加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營,等等。(4)健全與完善戶籍管理法律制度,保障農民的遷徙自由和平等的國民待遇。只有逐漸打破城鄉二元結構的戶籍管理制度,特別是消除城鄉戶籍背后的農民與市民之間勞動就業、工資、住房、社會保障和教育等待遇上的不平等,市場經濟體制所要求的平等參與、平等競爭才是現實的。因此,建議適時制定戶籍管理法或者戶籍管理條例,以規范我國的戶籍管理制度改革,并改革戶籍制度,將按身份享有的經濟社會權利改為按職業享有。(5)制定社會保障法,健全養老保險制度和醫療保險制度。我國現行養老保險制度主要分為兩大部分,即城鎮居民養老保險和農民養老保險。比較而言,城鎮居民的養老保險制度較為完善,規范性文件也較多,但農民養老保險制度有明顯欠缺,法律規范文件也較少。鑒于我國沒有全國統一的養老保險法和醫療保險法,而養老保險和醫療保險又是城鄉一體化和社會可持續發展都必須正視和解決的問題。因此,建議有權機關適時制定效力等級高的法律、行政法規,或者在制定統一的社會保障法時設專章對養老保險、醫療保險作出規定,并創造條件,使城鄉居民在醫療、衛生、養老等方面逐步享受同等的社會保障待遇。(6)修改就業保障法,保障農民的平等就業權。在我國,通常意義上的就業保障不包含農民,保障的對象主要是城市居民。2007年頒布的就業促進法第三條雖然規定“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利”,但是,該法律同樣僅規定了對城市居民的就業援助,這有違“平等保護”的立法目的,不利于城鄉一體化,因此,這種就業保障觀和制度應當轉變。另外,還有學者提出,修改現行義務教育法和有關規定,加大對農村義務教育的財政轉移支付力度,實行農村貧困家庭子女教育補助制度,使農村和城市居民享有同等接受義務教育的權利;制定農業保險法,建立災害補償和救助制度,等等。

三、地方人大也能夠為統籌城鄉改革的制度創新提供法制保障

推進統籌城鄉綜合配套改革,是重慶市和成都市的工作大局,也是兩市各級人大的工作重心。地方各級人大及其常委會要結合工作實際,應該緊緊圍繞推進統籌城鄉綜合配套改革這一大局,更全面地發揮功能作用,為推進統籌城鄉綜合改革試驗提供有力的制度支撐和法制保障。

1. 重慶市人大為統籌城鄉改革提供了必要的法律制度保障。在重慶市獲批國家級統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后,市人大及區縣人大通過組織深入的調查研究后,認為在現有法律框架內,人大具有發揮作用的空間,在統籌城鄉改革中應當并已經有所作為?！吨貞c市人民代表大會常務委員會關于保障和促進統籌城鄉綜合配套改革試驗工作的決定》于2007年9月28日經重慶市二屆人大常委會第三十三次會議通過并公布施行,這為重慶市各級政府機關推進統籌城鄉綜合配套改革試驗,提供了基本的法律保障。該《決定》作出了如下規定:(1)市人大常委會要充分發揮地方國家權力機關的作用,為統籌城鄉綜合配套改革提供法制保障;積極支持市和區縣(自治縣)人民政府進行改革試驗,努力探索適應統籌城鄉發展的體制機制。(2)在堅持國家法制統一原則的前提下,授權市人民政府可以就統籌城鄉規劃建設與管理、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉基礎設施建設、統籌城鄉社會事業發展、統籌城鄉勞動就業與社會保障等綜合配套改革試驗重大事項制定相關文件,進行改革試驗,并報市人大常委會備案。而且,市人民政府和市人民政府確定的統籌城鄉綜合配套改革試驗示范區的區縣人大及其常委會,在堅持本市地方性法規基本原則的前提下,可以就統籌城鄉綜合配套改革試驗工作制定相關文件和作出相關決議、決定,在示范區內先行先試,并報市人大常委會備案。區縣(自治縣)人民政府在市人民政府的授權范圍內,可以就統籌城鄉綜合配套改革試驗工作制定相關文件,在其轄區范圍內進行改革試驗。(3)市人大常委會根據統籌城鄉綜合配套改革試驗工作的具體情況和實際需要,對本市地方性法規進行清理和修改,并適時制定相關地方性法規。(4)市人大常委會根據統籌城鄉綜合配套改革試驗工作的進展情況,適時聽取市人民政府有關統籌城鄉綜合配套改革試驗工作的專項工作報告,并依法進行監督檢查。這些規定,反映了重慶市人大常委會努力在現有法律體系內為統籌城鄉改革試驗提供必要的法制保障。

而且,重慶市人大設想,要及時把統籌城鄉改革的成功經驗法制化,將統籌城鄉作為立法重點,通過法規規章的修改與制定,從體制和法制上建立促進城鄉經濟社會協調發展的長效機制,支持和配合統籌城鄉綜合配套改革試驗的順利進行。重慶市人大法制委建議市人大常委會以建設統籌城鄉綜合配套改革試驗區為契機,在3至5年內對現有法規作一次全面清理,凡是不適應統籌城鄉發展目標的,都進行修改;及時把統籌城鄉改革的成功經驗法制化,將統籌城鄉作為立法重點,在立法項目的選定上,要以農業與工業的統籌、經濟與社會的統籌、發展與生態環境的統籌為立法目標,把推進城鄉社會管理體制、城鄉土地管理體制、城鄉社會保障制度、公共財政制度、城鄉行政管理體制、農村金融制度改革等方面的法規,列入立法重點。重慶市人大常委會主任陳光國提出,要從四個方面完善地方性法規的整體框架:在堅持科學發展,從注重規制性立法轉向注重促進性立法;堅持以人為本,從管理型立法為主向管理型與維權型立法并重轉變;堅持全面協調可持續,探索和完善促進資源節約和環境友好方面的地方性法規的基礎上,堅持統籌兼顧,及時探索完善統籌城鄉發展的法規[3]。還有人大工作者建議,重慶市人大可參照制定《重慶市促進對外開放條例》的成功經驗和做法,適時組織制定《重慶市促進統籌城鄉改革和發展條例》,在進行統籌城鄉改革發展的立法時,重點要抓好“三個統籌”,即立法的指導思想上要做到城鄉統籌;立法的項目上要做到城鄉統籌;立法的內容上要做到城鄉統籌,通過制定和完善農民權益保障、農業投入、戶籍管理、土地征用和農村社會救助等方面的法規,建立完善農民合法權益法律表達和維護機制,調整國民收入分配結構和財政支出結構,打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理模式,從體制和法制上建立促進城鄉經濟社會協調發展的長效機制。

2. 地級市、區縣與鄉鎮人大也要為統籌城鄉改革提供法律制度保障。不僅省(直轄市)級人大,而且,地級市、區縣及鄉鎮人大,在為統籌城鄉改革試驗提供法律制度保障方面,也能夠有所作為。如四川省統籌城鄉綜合發展試點城市的廣元市人大常委會委員翟峰認為,試驗、試點區域的地方人大常委會,可通過以下兩個主要途徑支持和促進同級政府搞好統籌城鄉發展的工作。(1)試驗、試點區域的地方人大常委會可通過充分利用憲法和法律賦予的對重大事項的審議監督職能,依法行使審議權,支持同級政府比照中央或省級政府制定的統籌城鄉綜合配套改革的試點方案,充分利用好中央或省上給予的“試著干”的“創新試驗權”或“創新試點權”,發力于土地改革,使土地流動起來,從而把本地統籌城鄉綜合配套改革中的最大的瓶頸問題解決好。(2)可充分利用擔負統籌城鄉發展任務的試點市的人大常委會系本地權力機關的政治優勢和履行憲法及法律賦予其職權的特點,以同級人民政府提議案的形式,由市人大常委會按法定程序對同級政府編制的統籌配套方案作出依法實施的決定。

縣級人大為保障統籌城鄉改革試驗提供合法性保障方面,也正在發揮作用。譬如,《重慶市長壽區人大常委會2008年工作要點》(2007年12月24日,重慶市長壽區十六屆人大常委會第九次會議通過)提出,人大常委會要服務統籌城鄉發展,要緊緊圍繞統籌城鄉發展中的突出問題,全面開展調查研究和監督檢查,進一步完善《區人大常委會統籌城鄉發展調研方案》,力爭在2008年7月前,出臺《區人大常委會統籌城鄉發展調查報告》,審議該區城鄉統籌規劃及配套措施落實情況的報告,為區委、區政府推進統籌城鄉發展提供參考。人大工作者和學者,對于縣級(包括鄉鎮)人大應該在服務統籌城鄉改革試驗上的職責,提出了以下幾個方面的觀點。(1)認清發展形勢,樹立全局觀念,依法行使職權,為城鄉統籌發展掃清思想障礙。要求區縣人大及其常委會要主動參與和支持改革試驗,多出主意,少出難題,發現問題,及時交流,主動溝通,多提建設性建議和意見,在履職中做到支持不干預,既不失職,又不越權,努力找準人大工作與城鄉統籌發展的結合點,共同推動改革試驗工作取得成效。(2)認真宣傳推進統籌城鄉改革和發展的法律法規,協助市人大制定相關地方性法規,通過開展執法檢查等形式,確保法律法規的全面、正確實施。(3)創新監督理念,認真履行監督職能,為城鄉統籌發展營造寬松環境,促進統籌城鄉改革的方針政策和有關法律法規的貫徹實施。要求通過行使審議監督權等,及時發現和解決問題,減少在推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設中的失誤,幫助政府規避改革中的風險,共同推動改革試驗工作取得成效。(4)履行好縣級人大的重大事項決定權,為統籌城鄉改革和發展作出科學決策,同時,凝聚智慧力量,搞好調查研究,為黨委、政府的決策提供參考,為統籌城鄉改革和發展獻計出力。(5)要為代表參與城鄉統籌發展搭建好履職平臺,充分發揮代表在城鄉統籌發展中的參謀員、監督員和戰斗員的作用,使其熱情投身于農村改革發展,為城鄉統籌發展廣納民情民意。并且,通過人大代表,密切聯系和動員農民群眾,為共同促進城鄉統籌發展起到應有的積極作用,等等。

3. 地方人大應該為統籌城鄉綜合改革試驗提供更有力的制度支撐和法制保障。因政治體制和法治進程的現狀,全國人大和地方各級人大,在統籌城鄉改革試驗中的作用,還是有限的。如果全國人大常委會立法授權省級人大享有特別立法權,重慶市和成都市的人大及其常委會,將在統籌城鄉改革試驗中發揮真正的重要作用。除了上述的全國人大應該支持統籌城鄉改革的制度創新并對相關法律進行修改;地方人大能夠為統籌城鄉改革的制度創新提供法制保障的努力和建議之外,全國人大特別是地方各級人大及其常委會,應該在統籌城鄉改革和制度創新中可能出現的政策失誤及其責任追究方面,履行更重要的職責。統籌城鄉綜合配套改革試驗區的各級人大及其常委會,應該通過履行重大事項決策以及監督職能,支持和保障政府機關民主決策、科學決策和依法決策,通過檢查、審議、監督等活動,減少以致避免創新性政策的失誤。在統籌城鄉改革試驗過程中,及時評判、矯正決策的失誤和政策執行中的偏差,依法判定創新性政策制定與執行的失誤或違法責任問題,鼓勵各級政府機關的改革試驗,保護改革試驗者的創新探索,而不必使改革試驗者不得不“戴著鐐銬跳舞”,不得不進行創新性違法和改革試錯。

注釋:

[1]楊慶育:《應允許重慶試驗區有“試錯權”》,載《重慶晨報》2008年3月7日第6版。

[2]蔣元文:《改革試驗需要法制先行》,載《人大研究》2008年第2期,第1頁。

[3]張雪峰:《統籌城鄉試點,代表呼吁賦予重慶特別立法權》,載《重慶日報》2008年3月4日第3版。

[4]陳光國:《四個方面完善地方性法規》,載《公民報》2009年第40期。

(作者系重慶大學、武漢大學教授、博士生導師。本文系福特基金亞洲項目

“縣級人大職能十年變遷研究”第二期的研究成果之一)