全面提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力

裴志江

加強(qiáng)人大對政府預(yù)算的監(jiān)督,更好地實現(xiàn)人大的受托責(zé)任和維護(hù)公共利益,關(guān)鍵要提升人大對政府預(yù)算的監(jiān)督能力。

加強(qiáng)人大對政府預(yù)算的監(jiān)督,更好地實現(xiàn)人大的受托責(zé)任和維護(hù)公共利益,關(guān)鍵要提升人大對政府預(yù)算的監(jiān)督能力。從長期來講,加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力需要政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政治文化等宏觀性因素發(fā)生相應(yīng)變化。在短期這些宏觀因素都不太可能變動的情況下,可以考慮通過加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)、規(guī)范政府預(yù)算行為、提高人力資源水平及改進(jìn)監(jiān)督方法和手段等方面來進(jìn)一步提升人大預(yù)算監(jiān)督能力。

一、加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè),實現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督由程序到實質(zhì)的轉(zhuǎn)變

人大的地位是法律賦予的,要行使其監(jiān)督權(quán)還需要法律的支持和保障,完善的法律體系是保證人大預(yù)算監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ)。根據(jù)監(jiān)督立法的現(xiàn)狀,完善預(yù)算監(jiān)督法律需強(qiáng)調(diào)以下幾點:一要以憲法為依據(jù),不能違反憲法精神及具體規(guī)定,以強(qiáng)化監(jiān)督為立法宗旨,將憲法的原則精神加以細(xì)化,加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督職能和最高權(quán)力地位。二是要對預(yù)算監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督結(jié)果、監(jiān)督效力、責(zé)任追究等作出詳盡的規(guī)定,使之具有可操作性。三是盡快修訂預(yù)算法,清理和完善與預(yù)算法相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定,并加快制定計劃法和投資法、審計監(jiān)督條例等配套法律法規(guī)。四是人大的監(jiān)督工作也需要法律來規(guī)范,尤其要完善全國人大常委會議事規(guī)則等程序性規(guī)定,使人大預(yù)算監(jiān)督規(guī)范化、制度化、常規(guī)化,以提高預(yù)算監(jiān)督的實效。

二、規(guī)范政府預(yù)算管理,為預(yù)算監(jiān)督奠定基礎(chǔ)

人大對預(yù)算的監(jiān)督能力不僅取決于自身,還有賴于政府預(yù)算的管理水平。如果政府預(yù)算水平較高,為人大提供的預(yù)算比較全面、真實、詳細(xì)、透明,那么相應(yīng)的人大監(jiān)督也就細(xì)致和全面,預(yù)算監(jiān)督的能力就會提高。否則,即使是人大代表和常委會組成人員水平再高,監(jiān)督能力再強(qiáng),面對隨意估算、透明度不高和“內(nèi)行人說不清、外行人看不懂”的預(yù)算文件也會無從入手。目前,我國政府預(yù)算管理各環(huán)節(jié),從預(yù)算編制、審批、執(zhí)行到?jīng)Q算都處于較低的水平,這也直接導(dǎo)致人大預(yù)算的監(jiān)督處于較低水平。雖然1999年以來,我國進(jìn)行了包括部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等一系列預(yù)算改革,但這些改革大多數(shù)是技術(shù)性取向,并非監(jiān)督和控制取向。因此,未來可以考慮按照預(yù)算完整性、透明性、具體性、績效性等監(jiān)督和控制取向的思路來設(shè)計預(yù)算改革,為人大監(jiān)督奠定良好的基礎(chǔ)。

預(yù)算完整性體現(xiàn)為所有預(yù)算收入支出都要包含在預(yù)算文件中,并在同一時間遞交人大審查和批準(zhǔn)。地方人大應(yīng)該要求和支持地方政府堅定不移地推行復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算,為實現(xiàn)全面預(yù)算打下基礎(chǔ)。全面預(yù)算是實現(xiàn)良好人大預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ);否則,人大只能行使部分預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

預(yù)算透明性是現(xiàn)代公共預(yù)算的基本要求,其意義在于保障公民的知情權(quán)、為預(yù)算監(jiān)督提供前提條件和督促政府更好履行受托責(zé)任等三方面。盡管我國的公共預(yù)算正在變得越來越透明,但仍有進(jìn)一步提高的空間。一方面,人大應(yīng)積極督促和支持政府進(jìn)一步提高預(yù)算的透明度,從過去那種“給什么看什么”轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃右笳蛉舜蠛蜕鐣峁┴斦畔ⅰＡ硪环矫?人大也可以對社會開放自身的預(yù)算監(jiān)督過程,吸納公民參與,傾聽人民的需要和對政府預(yù)算的意見。提高預(yù)算透明度有助于政府依法理財,有利于進(jìn)一步加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督能力。

預(yù)算具體化或者說預(yù)算細(xì)化是人大預(yù)算監(jiān)督的前提,過去“看不懂”的主要原因就是預(yù)算過粗,全年預(yù)算收支僅列出20多個“類級”科目,300多個“款”級、500多個“項”級科目則無法體現(xiàn),完全由政府主導(dǎo)分配,人大代表根本無法充分知情,甚至不知道哪個部門用多少錢,用來做什么,何談監(jiān)督。那么,預(yù)算應(yīng)該具體到什么程度呢?從理論上講,政府作為納稅人的代理人,有必要將每一筆預(yù)算收入和支出的依據(jù)及其來源去向和效果通過預(yù)算反映出來。鑒于目前的預(yù)算管理能力所限,現(xiàn)實中不容易做到這一點,但起碼應(yīng)做到:按預(yù)算收支科目細(xì)化到“項”級,逐步取消有關(guān)部門的預(yù)算資金的二次分配權(quán),最終實現(xiàn)財政外部由財政部門一家對預(yù)算單位,以利于人大代表及預(yù)算工作機(jī)構(gòu)能夠?qū)︻A(yù)算進(jìn)行實質(zhì)性的審查。

績效預(yù)算就是把增加資源分配與提高績效緊密結(jié)合的預(yù)算管理制度。績效預(yù)算是公共財政題中應(yīng)有之義,它強(qiáng)調(diào)政府對全體納稅人的責(zé)任。預(yù)算支出的各項資金,經(jīng)過預(yù)算執(zhí)行單位的使用,應(yīng)為公務(wù)提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),而且要力求高效。支出績效不高是我國預(yù)算長期存在的一大問題。目前,中央已開始實行支出績效考評,越來越多的地方政府也開始進(jìn)行這方面的試點。這一方面為進(jìn)一步加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造了條件,使得人大在審查政府預(yù)算時可以將績效審查納入人大預(yù)算審查的范圍,對支出進(jìn)行追蹤問效。另一方面也對人大預(yù)算審查監(jiān)督提出了新任務(wù),人大既要督促和支持本級政府的支出績效評價,又要在支出預(yù)算的審查過程中,逐步將支出安排與績效聯(lián)系起來。

三、提升人大代表監(jiān)督水平,充分發(fā)揮人大代表的作用

近些年來,隨著我國人大代表素質(zhì)的不斷提高,尤其是知識結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化,人大代表在預(yù)算審查監(jiān)督過程中的作用越來越明顯。因此,提高代表的監(jiān)督水平是地方各級人大充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的基本條件。第一,從源頭上講,提升人大代表水平需要把好代表“入口”關(guān)。如何選拔出符合條件的人大代表并讓他們積極、有效地發(fā)揮作用直接關(guān)系人大的監(jiān)督能力。“其所要求的法律、經(jīng)濟(jì)乃至其他方面的知識都應(yīng)當(dāng)達(dá)到專業(yè)方面的水平,否則你就看不出問題,做不出判斷,提不出意見,監(jiān)督就難以到位。”第二,加強(qiáng)代表的責(zé)任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志參與行使國家權(quán)力,包括對政府預(yù)算的監(jiān)督。人大代表要意識到自己的責(zé)任與使命,不斷加強(qiáng)對政府“錢袋子”的監(jiān)督意識,要以對人民高度負(fù)責(zé)的精神,認(rèn)真、深入地審查預(yù)算,積極發(fā)表意見,行使好代表的神圣職權(quán)。第三,逐步實現(xiàn)各級人大常委會的專職化。憲法和人大組織法規(guī)定,各級人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的職務(wù)。至于其他職業(yè),法律沒作限制。從實際情況看,地方人大常委會委員大多數(shù)是兼職委員。對他們來說,職業(yè)工作才是“主業(yè)”,而委員是“副業(yè)”。實現(xiàn)人大常委會委員的專職化,可以使委員們拋開其他事務(wù),全身心地投入?yún)⒄捅O(jiān)督工作中來,可以更充分地接受和處理人民群眾的意見和建議。建立地方人大常委會成員“專職化制度”,逐步實現(xiàn)委員專職化,既是國內(nèi)多數(shù)專家學(xué)者的共識,也符合國際代議民主制的一般原則,更是完善人民代表大會制度、推進(jìn)社會主義民主政治的需要。第四,提升代表的預(yù)算監(jiān)督能力,還必須加強(qiáng)對代表的培訓(xùn),特別是加強(qiáng)關(guān)于人大制度與代表職責(zé)的培訓(xùn),加強(qiáng)代表關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督知識的培訓(xùn),給代表們提供較多的參與財政預(yù)算方面調(diào)研檢查的機(jī)會。通過培訓(xùn),提高代表的預(yù)算監(jiān)督能力。

四、改進(jìn)監(jiān)督方法和監(jiān)督手段,增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督實效

監(jiān)督方法和監(jiān)督手段對于人大的監(jiān)督能力非常重要,它已成為國際上衡量一國立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。可以說,只有采取適當(dāng)有效的監(jiān)督方法和監(jiān)督手段,人大才能充分行使其監(jiān)督預(yù)算的職權(quán)。因此,加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督能力,必須考慮監(jiān)督方法和監(jiān)督手段的選擇。在深化行政管理體制改革、加快社會主義法制建設(shè)的大背景下,改進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督方法和手段可從四個方面入手:

一是注重調(diào)查研究,堅持實事求是。對預(yù)算的監(jiān)督,是法制性、政策性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作,是直接服務(wù)于人民代表大會、人大常委會和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的。解決好依法監(jiān)督,就要按照人大賦予預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的職能職責(zé),加強(qiáng)調(diào)查研究,圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、人民生活等了解資金供需情況;針對人大及其常委會通過的決議,了解預(yù)算執(zhí)行情況;針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行科學(xué)分析,實事求是地歸納總結(jié),客觀地作出評價,如實地反映,促進(jìn)財政改革,促進(jìn)依法理財,維護(hù)法律尊嚴(yán),維護(hù)預(yù)算的權(quán)威。

二是充分發(fā)揮審計作用,強(qiáng)化審計監(jiān)督。回顧我國財政收支審計工作的發(fā)展道路,主要經(jīng)歷了從試點到全面鋪開,由淺入深,從“上審下”到“同級審”與“上審下”并舉的發(fā)展過程。1986年以前,審計覆蓋面在10%左右,財政審計處于打基礎(chǔ)階段。1987年到1994年財政審計重點是“上審下”,審計覆蓋面在30%左右。1995年審計法頒布實施,改變了以往單一的“上審下”制度,財政收支審計開始實行“同級審”和“上審下”相結(jié)合的審計監(jiān)督制度,審計覆蓋面基本達(dá)到100%,增強(qiáng)了財政收支審計力度,使我國財政收支審計工作由此進(jìn)入一個新的歷史發(fā)展時期,預(yù)算執(zhí)行審計成了人大監(jiān)督政府預(yù)算的必要方式和有力手段,向人大提交的審計工作報告成了人大評價政府預(yù)算執(zhí)行工作的一個重要依據(jù),人大可以通過審計工作更好地行使對政府預(yù)算的監(jiān)督職權(quán)。各級人大要特別注意監(jiān)督和推動審計機(jī)關(guān)提高審計監(jiān)督的獨立性,推動審計機(jī)關(guān)加強(qiáng)對財政公共資金、政府投資項目、國有資產(chǎn)運營等的審計監(jiān)督,強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,積極推行對政府部門和重點項目的績效審計,推進(jìn)部門審計報告審簽、審計結(jié)果公告等制度的落實,加大審計監(jiān)督力度。在實際工作中,人大應(yīng)進(jìn)一步加大對審計機(jī)關(guān)的支持力度,為它們開展工作創(chuàng)造良好的環(huán)境,同時也要依法做好對審計工作的監(jiān)督,推動審計機(jī)關(guān)不斷規(guī)范審計行為,提高審計質(zhì)量,為人大預(yù)算監(jiān)督服務(wù)。

三是引導(dǎo)并發(fā)揮社會監(jiān)督作用。社會監(jiān)督是不可忽視的預(yù)算監(jiān)督力量,是人大預(yù)算監(jiān)督的重要補(bǔ)充。社會監(jiān)督是促進(jìn)預(yù)算領(lǐng)域廉政建設(shè)和政府自我監(jiān)督的必要形式,特別是廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的監(jiān)督,其影響之廣、時效之快在預(yù)算監(jiān)督中占有十分特殊的地位,能夠發(fā)揮不可替代的重要作用。現(xiàn)階段,在我國政府預(yù)算缺乏透明度前提下,發(fā)揮社會監(jiān)督作用是十分必要的,也是人大發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要途徑。

四是注重硬性監(jiān)督手段的使用。根據(jù)預(yù)算法、監(jiān)督法、代表法等相關(guān)法律,人大擁有的硬性監(jiān)督手段有詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定命令決議、撤職、罷免等。有媒體稱地方人大監(jiān)督存在“軟骨病”,就是指人大很少使用或根本不啟用硬性監(jiān)督手段。在當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督力度較差的情況下,有必要在適用情況下啟用約束性強(qiáng)的硬性手段,這樣才能夠建立并提升人大監(jiān)督的權(quán)威性。

五、加強(qiáng)隊伍建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè),全面提高預(yù)算監(jiān)督能力

監(jiān)督預(yù)算,是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作,要求做具體工作的人員必須懂財政,具有經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的理論和專業(yè)知識,有較高的思想素質(zhì)和專業(yè)基礎(chǔ)。目前,縣(市)這一級人大常委會不同程度地存在著機(jī)構(gòu)不健全、工作人員少、辦公條件差、信息資料缺乏、基礎(chǔ)建設(shè)薄弱等問題。在人大設(shè)立預(yù)算工作機(jī)構(gòu),充實力量,專門負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督工作,是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督工作的重要途徑。同時人大從事預(yù)算監(jiān)督的同志,要更加努力學(xué)習(xí),增長才干,提高素質(zhì)。只有學(xué)好預(yù)算知識,熟悉法律法規(guī),練好內(nèi)功,才能做到對預(yù)算的實質(zhì)性監(jiān)督。此外,支持和保證人大預(yù)算監(jiān)督工作的有效進(jìn)行,人大常委會有必要吸收一些精通財政、審計、財務(wù)的專業(yè)人士,建立預(yù)算監(jiān)督的專家咨詢機(jī)構(gòu),輔助人大監(jiān)督預(yù)算,提高人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)專業(yè)審查監(jiān)督的能力,提高人大預(yù)算監(jiān)督的民主性和科學(xué)性。這也是加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力的一個重要方法。

(作者系河南省南召縣人大常委會預(yù)算工委副主任、高級會計師)