鄉鎮突圍探析

邱祥吉

鄉鎮工作是農村工作的基礎。要使鄉鎮“強大”,根本靠改革和投入。

要么收權收責,要么放權放利

走訪中,鄉鎮干部們一致認為,市縣直屬部門把權力收走,鄉鎮“求人辦事”的情況非常普遍。本來是上級指導鄉鎮協助的工作變成了分配給鄉鎮的工作,共同完成成了一句空話。“人人都可支配你,鄉鎮實際成了上級各部門的科室。鄉鎮能夠直接有權決定的事項很少。”采訪中記者發現,稅費改革后,鄉鎮究竟要管什么、怎么管,這一問題一直沒有明確的界定。

早有專家指出,鄉鎮職能錯位,上級部門與鄉鎮關系不清,責權利不相配套。水法、環保法、森林法、計劃生育條例等一系列法律法規,都把權力授予縣級以上地方人民政府主管部門,鄉鎮根本沒有行政執法權,這使得鄉鎮在面對具體工作時無所適從。如果要認真執行上級行政機關的決定和命令,又沒有一定的權力和手段;如果不認真執行,又是失職瀆職。

中國發展研究基金會的三農專家趙樹凱曾分析,鄉鎮政府與上級垂直部門的關系甚是復雜,這些垂直部門都是公共管理職能很強的部門,鄉鎮政府必須依托這些部門,但是這些部門鄉鎮政府無力制約。而鄉鎮干部認為垂直管理是上級部門與基層政府爭奪利益,上劃的都是有權有錢的部門,留給基層的都是沒權沒錢的單位。“要說重要,維穩工作很重要,信訪工作很重要,為什么不上劃垂直?”鄉鎮干部抱怨。專家表示,在目前“部門職能政府化,部門利益法律化”的體制下,鄉鎮政權的職能已基本喪失,完全成了上級各職能部門的執行機構。

川東某縣的王庭筠縣長曾在鄉鎮做過黨委書記,負責農業工作多年,對鄉鎮權力也頗多困惑:要完成各種任務,鄉鎮政府確實不得不違規甚至違法行使職能。但王庭筠認為“這也不能簡單歸結為縣政府的錯。”比如“一票否決”給鄉鎮施壓,讓鄉鎮戰戰兢兢,“可是市上、省上給我們施壓啊,上面還有中央,做得不好我們也要扣分。”在沒有辦法的情況下,最終承受壓力的只能是鄉鎮。“這個局面要改,還得從上面改,從政策制定上改。從上到下都應該反思可有可無、花樣繁多的達標升級、檢查評比,真正將工作業績作為考核重點。少些形式上的檢查,少些‘一票否決。”

鄉鎮權力困境如何突圍?“有權必有責,有責必有權”、“責權應對等”,鄉鎮干部異口同聲地表達。稅費改革后,地方人民政府組織法中賦予鄉鎮的7項職權,尤其是“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”,已無法完全履行;按照科學發展觀要求,職權內容也不夠完整,建議予以修改。鄉鎮干部還建議,上級部門難以長期駐站或下鄉監管的,如計生、畜牧、民政等工作,應將權力下放給鄉鎮。對于涉及執法的工作,如國土、財政、工商、環保、公安等,上級部門要么全權管理,同時承擔相應的責任;要么交給鄉鎮管理,賦予鄉鎮相應的職權。“如果對鄉鎮工作不放心,可以進行崗位培訓,提升干部的執法能力。”

更重要的是,鄉鎮應切實轉變職能,把工作重點放到社會管理和公共服務上來。王庭筠認為,“該由上級職能部門管理的,絕不能讓鄉鎮‘代辦,只有將鄉鎮‘解放出來,才能更好地轉變職能。”另一方面,如果確需要鄉鎮配合協助或者代辦,在經費和財力上必須給予保障,“不能讓別人自帶干糧做事啊。”

對于什么問題都要鄉鎮扛的狀況,川南某縣委副書記李越江認為,這是政策導向有問題。“一切問題都讓鄉鎮解決是不科學的,也是不人性的。從根源上來說是依法行政、依法管理的問題。”穩定工作一定要提到依法治國的高度,什么事都要鄉鎮“擺平”,不是依法行政;對鬧訪和纏訪一味“安撫”,是縱容不良風氣,維穩將越來越難。“實際上是將矛盾用錢‘捂住,捂多了,遲早出問題。調整政策已迫在眉睫。”應從各地實際出發,明確鄉鎮工作的任務和重點,嚴格控制和減少對鄉鎮黨政領導的“一票否決”事項。

加大財政投入是鄉鎮發展根本

與權力一同失去的便是財力的喪失。有評論文章指出,“金庫上移,收入統管”,形成了一個“高度集權、以上擠下、一級挖一級”的財稅管理體制。上級財政包攬了國稅、地稅、工商管理、治安罰沒、國土資源使用費等幾乎所有穩定的大額稅源和行政收費,保證了相對穩定的上級財政。在實行年度財政預算時,又優先考慮本級財政運行和留出一定的調控財力。鄉鎮財政能夠分享的比例很小。

一位分管財政的副縣長從全國大范圍的角度分析:“至少縣鄉兩級政府過去主要依靠農業稅來養活。農業稅取消的進程太快,地方準備不足。雖然中央為此增加了專項撥款,但也只是彌補由此帶來的部分財政缺口,杯水車薪,仍然不能根本上解決縣鄉財政的實際困境。”

因為財政無力,政府便往往“不作為”。近日,新加坡國立大學東亞研究所副教授鄭永年指出,無數的跡象表明,中國很多縣(市)級以下的區域已經進入嚴重的無政府狀態,“這里的無政府當然不是說沒有政府,而是說政府不能履行政府的功能,如提供安全和服務等公共產品……古人云,‘郡縣治,天下安,如果縣、鄉鎮處于無政府狀態,那么整個政權就會發生危險。”

國家應加大對農業農村的投入,增加惠農補貼,以撥出一部分補貼由鄉鎮調控或以轉移支付、給予專項資金的形式增強鄉鎮的財力。完善縣鄉財政體制,增強基層財政實力,建立健全鄉、村組織運轉經費保障機制。實施“鄉財縣管”改革,不僅涉及對涉農資金的監管問題,還應包括對農業農村投入的到位問題。

王庭筠建議,在提高鄉鎮財政收入方面,還應該在稅收方面進行提成,多勞多得。“在城市化的進程過程中,人、財、物都集中在城市,我們縣是經濟欠發達縣,但比鄉鎮也是天壤之別。舉一個簡單例子,一段道路由縣政府和一鎮政府共同維護,我們這邊維護很好,他們那邊卻沒錢維護。”但王庭筠還指出,“縣上在某種程度上也屬于吃飯財政,真正財政實力強的在省上和中央,國家的經濟更多地集中在大城市,要想真正改變鄉鎮面貌,光靠縣政府不行,還是要國家加大投入——這是唯一的出路。這種情況是工業真正大規模反哺農業時才能實現。”

專家同時指出,必須建立較為穩定的地方稅源,必須為鄉鎮政府劃分能確保基層穩定發展的稅收,應該考慮將適合基層政府征收的資源稅、財產稅和環境稅等留給鄉鎮或大部分分成。并且要加大轉移支付的力度,轉移支付重點保證的應該是各地達到統一要求的最低基本公共服務水平。

另外,鄉鎮的債務已經危及到鄉鎮政權的建設,鄉鎮自身無法在短時期內化解,也非上級財政支持不可了。

目前,在鄉鎮極為無力的情況下,干部們只能期望上級財政加大轉移支付或專項補助力度,“總的來說還得靠國家的幫助,如同曾經對于農村義務教育負債的化債方式。另外,應該給予鄉鎮更多處置權,盤活閑置資產,采取拍賣、租賃、置換、股份合作等多種形式,使閑置資產得到充分利用。”

李越江表示,具體操作上,還得有更多渠道化債,銀行也應積極幫助鄉鎮,如停息、免除確實困難的縣鎮的部分債務等。“同時,要嚴格控制新增債務。”李越江說,現在鄉鎮領導更換頻繁,干幾年走人的情況廣泛存在。有的為搞形象工程,大舉借債修建,債務又留給下一屆,這應該堅決制止。“鄉鎮政府必須嚴格按照國家規定,堅持量力而行、盡力而為的原則,根據財力發展計劃,不得打赤字預算,不得在沒有償還保證和償債能力的情況下盲目搞建設項目。”

最終,鄉鎮如何“突圍”,還得看上級的破題勇氣與智慧。(本專題所涉部分受訪者為化名)