略論我國立法程序存在的問題

陳迎麗

摘要:在我國的立法實踐中,立法的動議、訴求的表達、利益的交涉以及表決的運行等眾多環節不得不游離于正式規則。我國現行立法程序的參與性有待加強,法案的審議幾乎停留 “泛泛而議”的層面,審議的時間極為有限。我國立法程序未建立強制性的立法信息提供機制,未設定相關人向立法機關提供準確信息的義務,缺乏質證機制。

關鍵詞:立法程序 規范性 參與性 信息提供機制

中圖分類號:D927文獻標識碼:A文章編號:1005-5312(2009)17-

一、立法程序的規范性問題

將立法過程完全置于正式的程序規范規制之下既無可能,亦非經濟,但我國的立法程序規則簡單、規制領域狹小無疑是一個基本缺陷。在立法實踐中,立法的動議、訴求的表達、利益的交涉以及表決的運行等眾多環節不得不游離于正式規則。

立法規劃和立法計劃在我國不具有任何法律上的約束力.然在“嚴進寬出”的慣性思路卜,如期完成立法規劃或者計劃中的立法項目卻成為衡量人大及其常委會工作的一項主要標準。因此.制度上不具有約束力的立法規劃和計劃卻在現實中獲得了相當大的約束力。然而這種在立法前期中至關重要的、直接控制立法選題入門的立法規劃和計劃編制權及其運作.以及立法規劃和立法計劃的制定及其調整迄今均無任何法定程序標準加以規范。

人大常委會或者人大專門委員會在立法前期所作的立法調研,對該立法項目的取舍,尤其對該項立法的基本政策、主要內容和相關措施的決斷具有直接影響。但立法調研的過程和結論.尤其是調研中有關公共政策的交涉、公共措施的協商等直接掣肘立法走向的關鍵活動均無任何程序規則加以規范。

二、立法程序的參與性有待加強

第一,人大代表或者常委會組成人員聯名所提出的立法議案進入立法議程十分不易。從1982年的《全國人大組織法》到1987年的《全國人大常委會議事規則》和1989年的《全國人大議事規則》,再到2000年的《立法法》規定了代表或者常委會組成人員所提議案的列入議程不同。其他提案主體所提議案的列入議程,即全國人大主席團向全國人大提出的法律案和委員長會議向常委會提出的法律案,分別“直接進入”人大會議或者常委會會議審議;全國人大常委會、國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向全國人大提出的法律案和中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會向常委會提出的法律案.分別山主席團和委員長會議進行“形式審查”、“決定列入會議議程”。一個代表團或者二十名以上的代表聯名向全國人大提出的法律案和常委會組成人員十人以上聯名向常委會提出的法律案,則分別由主席團和委員長會議進行“實質審查,“決定是否列入會議議程”。因此,就全國人大而言,代表在一次會議提出的立法議案少則上百件,多則數百件,甚至上千件,但最終被列入立法議程的卻非常有限。現階段人大代表或者常委會組成人員所提議案的質量不及其他提案主體所提的議案是不爭的事實.這或許是“實質審查”制度不得己存在的事實依據。然而此制度的作必然無助于各種利益主張的充分表達,更難以形成有效的交涉。

第二,法案審議的時間極為有限。就九屆全國人大常委會而言,盡管一般每兩個月召開一次會議,每年工作日約33人,每次會期約5. 5人.但是除議決其他事宜之外.列入一次會議議程審議的法案有時卻多達10件左右。九屆全國人大常委會在任期內共召開會議167人.審議通過的法律、法律解釋和有關法律問題的決定卻多達102件。

第三,法案的審議幾乎停留 “泛泛而議”的層面。在我國,限于審議時間的極其有限,法律和地方性法規草案均不采用逐條審議的方式。整體性的“泛議”缺乏逐漸形成共識的機制。因為其不能集中在某法律條文上“就事論事”地展開辯論、交鋒和表決。因此,大量的利益訴求僅僅停留在表達層面無法過渡到經博弈后的集中層面。審議具有明顯的行政化傾向。

三、立法程序中信息提供機制的正當性

第一,我國立法程序未建立強制性的立法信息提供機制。立法機關的立法信心通常只由提案人提供,因此,提案人便可以通過提供大量精心篩選的、對其有利的信息來左右立法決策。同時,由于未賦予其他相對人提供相反信息的程序性權利。因此,立法信息便具有明顯的傾向性乃至片而性。法案所提出的立法政策和措施方案通常具有唯一性、無任何可供選擇和比較的方案。由此所導致的代表或委員在有限時間內收集不同信息,進而做出理性判斷幾無可能。

第二,我國立法程序未設定相關人向立法機關提供準確信息的義務。現行法律沒有針對立法過程中提供虛假信息的行為設定偽證罪或藐視議會罪之類的規定。因此,提供不真實、非原始信息致使立法決策失誤的人不承擔任何法律責任,從而也就無法激勵人們積極提供相關的立法信息。

第三,我國立法程序缺乏質證機制。立法機關對提案人所提供的立法信息未設定質證的正式程序,.法案的審議亦僅僅停留在泛泛討論的層而極少在矛盾、甚至沖突的利益之間進行直接交鋒、相互質證。因此.立法程序便集中在文字的表達和個別事實的澄清非立法政策的權衡以及權利和義務的恰當配置上。

立法程序是一個社會公眾利益訴求的重要表達渠道,關乎社會資源的分配,關乎立法的品質和執行效果。立法程序必須具有良好的品質,被公眾認同,才能對社會資源進行公平分配,也才能更好讓公眾的利益訴求得到表達,建設民主政治與和諧社會。

參考文獻:

[1]劉武俊.論現代立法程序的品行.福建省委黨校學報.2002(2).

[2]孫潮、徐向華.論我國立法程序的完善.中國法學.2003(5).