淺析行政檢查的基本原則

韓韞喆

摘要:作為行政檢查行為,其檢查結論或了解的事實往往會作為相應的行政行為的直接證據(jù),因而對行政公開的要求更為嚴格。行政機關檢查人員與被檢查的相對人存在利害關系的,檢查人員應該回避或者相對人有權要求檢查人員予以回避。比例原則要求行政機關擬實施行政檢查,只有認定該行為對于達到相應行政目的或目標是必要的,必需的,才能實施。

關鍵詞:行政檢查 公開 公正 比例

中圖分類號:D523文獻標識碼:A文章編號:1005-5312(2009)17-

一、公開原則

公開原則是20世紀中葉以后迅速發(fā)展和推廣開的一項行政程序基本原則。它的基本含義是:政府行為出依法應保密的以外,應一律公開進行;行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機關作出影響相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布,讓相對人依法查閱、復制;有關行政會議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況應允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。美國《行政機關會議公開法》和《美國聯(lián)邦行政程序法》(1946 年)都直接或間接地反映了這一原則。公開原則在我國行政法中也逐步得到重視,《行政處罰法》第四條也明確規(guī)定:“行政處罰遵循公開、公正原則”。作為行政檢查行為,其檢查結論或了解的事實往往會作為相應的行政行為的直接證據(jù),因而對行政公開的要求更為嚴格。目前,我國還沒有制定統(tǒng)一的《行政檢查法》和《行政程序法》,但是對于行政檢查的規(guī)定,見諸于許多法律文件中,其中不乏行政公開的規(guī)定。如《行政處罰法》就作出相應規(guī)定,如行政機關在進行調(diào)查或者進行檢查時,執(zhí)法人員不得少兩人,并應當向當事人或者有關人員出示證件,詢問或者檢查筆錄應當如實制作筆錄,并經(jīng)相對人確認無誤后簽名或者蓋章。在檢查中,行政機關如須對證據(jù)進行抽樣取證或登記保存,應由當事人在場,對抽樣取證或登記保存抽樣取證或登記的物品必須開列清單,一式兩份,由執(zhí)法人員、當事人簽名或者蓋章,這也是法律對檢查措施必須公開進行的程序性規(guī)定。

二、公正原則

行政檢查雖然不直接為相對人設定權利和義務,但行政檢查獲得信息可能會對其后續(xù)的行為產(chǎn)生影響,這就要求行政機關工作人員在進行行政檢查時,符合下列要求:其一、依法檢查,不偏私。嚴格遵守法律規(guī)定,依法辦事雖然是依法行政的要求,但同時也是公正原則的要求。因為法律不是確定某一個人的特殊利益,不是針對某一個人或某幾個人的,而是針對人們整體,確定人們整體利益的。因此,它不會對處于同樣情況的人們,做出不同的規(guī)定。例如,在同樣的情況下,對不同的行政主體采取不同的檢查措施,做出不同的檢查結論。法律是一視同仁的,行政機關如果離開法律辦事,就可能因感情或其他因素而不一視同仁,就可能同樣情況不同對待,從而出現(xiàn)不公正。其二、自己不得作為自己案件的法官。所謂“自己不做自己的法官”,就是行政機關及其工作人員處理涉及與自己有利害關系的事務或裁決與自己有利害關系的爭議,應主動回避或應當事人的申請回避。在西方國家,“自己不做自己的法官”是正當程序的首要要求,根據(jù)這一要求,行政機關檢查人員與被檢查的相對人存在利害關系的,檢查人員應該回避或者相對人有權要求檢查人員予以回避。如我國《財政檢查工作辦法》第十條規(guī)定:“檢查人員與被檢查單位或個人有直接利害關系的,應當回避。被檢查人認為檢查人員與自己有利害關系的,可以要求檢查人員回避。”

三、比例原則

比例原則源自法治國家原則,在理論上被視為具有憲法位階,得以用來制約立法權及行政權甚至司法權,以避免各個權力行使的恣意及逾越,是為調(diào)和公益與私利,達到實質(zhì)正義的一種法則。在行政法領域,比例原則的基本含義是行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益,如為實現(xiàn)目標可能對相對人權益造成某種不利影響時,應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,保持二者處于適度的比例。通常來說,比例原則包括適當性原則、必要性原則及狹義比例原則三項原則。適當性原則,是指行政機關所采取的方法,必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于目的的達成,并且為正確的手段。也就行政機關選擇的手段,必須是能夠達成行政目的的手段,否則即為違法。必要性原則,又稱侵害最少原則,是指行政機關就同樣可以達成行政目的的多種方法中,必須選擇附帶不利益最小的方法實施。狹義的比例原則是一個抽象而非具體性的概念,在德國實務的運作中,認為有三項重要因素應該加以考慮:(1)人格尊嚴不可侵害的保護;(2)公益的重要性的考慮——因此對基本權利侵害越深時,該規(guī)范所欲維護的公益必須要更重要;(3)手段的適合性程度的衡量——在什么樣的程度與范圍中,手段有助于目的的達成。

行政檢查是行使公權力的行為,亦應受到比例原則的拘束。立法者為了實現(xiàn)所欲達到的行政目的,將適當?shù)臋z查權授予行政機關行使,并依照事件的性質(zhì)、所欲維護的公益及檢查可能涉及人民權利限制的程度,設計不同的檢查方式及強制力,讓行政機關靈活運用。如我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第 27 條規(guī)定“國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構……根據(jù)銀行業(yè)金融機構的評級情況和風險狀況,確定對其現(xiàn)場檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施。”對于行政檢查來說,比例原則的要求主要有以下三項:其一、行政機關擬實施行政檢查,只有認定該行為對于達到相應行政目的或目標是必要的,必需的,才能實施。其二、行政機關擬實施行政檢查時,必須先進行利益衡量,只有通過利益衡量,確認實施該行為可能取得的公益大于可能損害的私益,才能實施。其三、行政機關實施行政檢查時,當有達成同一目的的多種手段可供選擇,即行政機關對于檢查進行的方式擁有裁量權時,則應當就具體個案衡量以侵害性最小的手段進行檢查。