臺灣的國民住宅建設：經(jīng)驗及啟示

陳欣天

摘要:國民住宅是我國臺灣地區(qū)的一種重要的住房保障形式,它的產生和發(fā)展有經(jīng)濟、政治等多方面的原因,經(jīng)過長期發(fā)展,臺灣逐漸建立了一套較為完善的國民住宅法律體系。但是國民住宅占臺灣整個住房供給量的比重并不高,實施效果也并不十分理想。近年來臺灣的國民住宅的供給有多樣化、市場化的趨勢,臺灣國民住宅的發(fā)展歷程給內地的住房保障建設經(jīng)驗提供了有益的借鑒和啟示。

關鍵詞:臺灣;國民住宅;經(jīng)驗;啟示

中圖分類號:TU241.5文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)08-0149-03

1國民住宅在臺灣興起并延續(xù)至今的原因

臺灣的國民住宅是由政府建造或在政府的資金幫助下建造的一種保障性住房。相當于內地的廉租房和經(jīng)濟適用房。促使國民住宅在臺灣興起并發(fā)展的原因有多種,一下著重從經(jīng)濟和政治兩個方面的原因分析。

1.1經(jīng)濟方面的原因

國民住宅作為一種保障性住房其供給對象主要是低收入家庭。從1987年開始,臺灣結束了經(jīng)濟低迷期,房價迅速上漲,低收入者的住房難問題變得日益嚴重。以臺灣省內房價最為昂貴的臺北為例(如圖1所示),從1987年開始,房價的增長率遠遠超過臺北市民的可支配收入增幅。據(jù)臺灣媒體報道,目前在島內,無論是房價占家庭年收入的比例,還是房貸支出占每月收入的比例,都在不斷攀升。尤其在臺北市和高雄縣,房價占家庭年收入的比例都在8倍左右,也就是說,全家人要8年時間不吃不喝才能買上住房。而臺北市和高雄縣的房貸也超過了當?shù)鼐用裨率杖氲娜种弧?/p>

1.2政治方面的原因

1969年臺灣當局迫于內外壓力舉辦“中央民代”增補選,這被認為是臺灣首次重大的民主化事件。從1987年7月15日開始臺灣實行解嚴,解嚴后社會團體的民主抗爭和社會保障要求日益強烈。1989年8月26日,在臺北市的主要街道上,數(shù)萬名民眾舉行大規(guī)模的示威游行,抗議地價暴漲造成許多中低收入者無法購買住宅。這場運動就是由當時剛剛設立不久的臺灣住宅運動團體“無住宅團結組織”發(fā)起的。在1990年3月召開的臺灣省土地問題的會議上,這個團體也提出了積極的提案,對后來的臺灣土地住宅政策影響很大。

2與國民住宅相關的法律體系建設

臺灣國民住宅的首部正式立法是1957年頒布的《興建國民住宅貸款條例》, 1975年制定的《國民住宅條例》為日后的相關立法奠定了基礎,之后產生的、與之相配套的法規(guī)包括《國民住宅條例施行細則》、《國民住宅出售出租及商業(yè)服務設施暨其它建筑物標售標租辦法》、《國民住宅貸款辦法》、《中央國民住宅基金收支保管及運用辦法》、《國民住宅社區(qū)管理維護辦法》、《國民住宅管理維護基金收支保管及運用辦法》等。每部法律的頒布時間、名稱和主要內容如下表1所示。

從第一部國民住宅法規(guī)誕生以來,臺灣當局對幾部主要的國民住宅法律法規(guī)不斷進行修正,僅在2005年,就對《國民住宅條例》、《國民住宅貸款辦法》和《貸款人民自建國民住宅辦法》等幾部法律進行了修正。目前已經(jīng)形成了一個較為完善的國民住宅法律體系。

通過《國民住宅條例》《貸款人民自建國民住宅辦法》《臺灣省獎勵投資興建國民住宅作業(yè)要點》等法律,國民住宅的幾種主要提供方式也逐漸形成。具體包括公費建造以平價出售或出租給低收入者、通過優(yōu)惠政策鼓勵民間營建或讓居民貸款自購或自建(由國民住宅基金提供利息補貼)等多樣化的提供形式。

3國民住宅在臺灣的實施情況及評價

雖然臺灣當局早在1947年就開始了國民住宅的開發(fā)建設,并于1954年設立了“行政院”國民住宅建設委員會,但是在1975年《國民住宅條例》頒布之前國民住宅建設發(fā)展一直很緩慢,1947年—1975年總共只建造了110534套住房,平均每年僅建造4500套,這一階段主要是銀行貸款居民自建。1975年,臺灣當局頒布了《國民住宅條例》,并制訂了1976年—1981年國民住宅開發(fā)計劃,計劃以公費興建的方式完成107000套住房。6年計劃結束時,只完成了72438套,達標率為67.7%。1982年,臺灣當局又制訂了1982年—1985年4年開發(fā)計劃。這個計劃的目標是由公營機構建造100,000套住房,鼓勵民營方面建造140,000套住房。建成的公共住房由于價格并不便宜,大部分沒有售出,臺灣當局不得不考慮降低4年計劃的建房指標,并大力加強促銷的措施。1988年臺灣當局又制定了“中低收入住宅方案”。1989年以后以綜合開發(fā)和銀行貸款居民自購為主,國民住宅的提供方式雖然仍得力于政府基金支持,但提供方式越來越多樣化、市場化,由政府直接建造提供的國民住宅越來越少。

雖然國民住宅在臺灣已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史,臺灣當局也投入了大量的人力、物力、財力,但是它在臺灣住房的總供給中所占的比重只有5%—8%左右,真正能夠申請到國民住宅的家庭很少。雖然國民住宅幾乎都是分成小單位出售的,但有時價格并不便宜,而當價格便宜時,供給量又嚴重不足,因而國民住宅對緩解中低收入者住房難其實很有限。

必須承認,臺灣當局在提供國民住宅的觀念和方式上是不斷發(fā)展和改進的,但是國民住宅供給過程中仍存在著一些難以解決的問題。

首先是土地征用困難。隨著臺灣城市化水平不斷提高,再加上臺灣人多地少,在城市地區(qū)想征到足夠的建房用地并不容易。1976年—1981年國民住宅開發(fā)計劃之所以未能按時完成計劃任務,一個重要原因就是征地遇到了困難。

其次是國民住宅在出售和出租之后產生的道德風險問題。根據(jù)《國民住宅條例》中的規(guī)定,國宅住戶若將其住家出租于他人,經(jīng)政府通知違法后,承租人須盡快搬走,若經(jīng)過三十天仍未處理,政府將強制收回住宅。但是國宅住戶將國民住宅轉租給學生以賺取房租的事情仍時有發(fā)生。他們被檢舉之后花錢請承租學生暫時離開,等政府查驗完,再通知學生回來,或要求學生假冒房東的親戚,借這個方式逃避嫌疑。還有人將國民住宅作為一種投資手段,具體形式包括買賣“讓渡權”權利金,轉手賺價差,投資店面等。這些都讓國民住宅失去了應有的作用和意義。

由于國民住宅的供給存在著以上問題,再加上臺灣當局近年來對住房保障問題的認識逐步深入,臺灣當局近年來對整個住房保障政策作了調整。2005年臺灣“內政部”制定的《整體住宅政策》中提出了尊重多元與差異,鼓勵民間共同參與,兼顧市場效率與社會正義等原則,甚至第三部門的作用也被考慮進來。其中關于國民住宅優(yōu)惠貸款申請的相關規(guī)定如表2所示。

4臺灣國民住宅建設經(jīng)驗對內地住房保障的啟示

首先,應進一步完善與住房保障的相關立法。雖然內地關于住房保障制度已經(jīng)產生了一些政策法規(guī),但是現(xiàn)有的住房保障制度規(guī)定基本屬于行政法規(guī)和行政規(guī)章,還沒有提高到國家法律的地位。在這種狀況下,住房保障制度的運行和管理很容易出現(xiàn)政出多門,管理混亂的狀態(tài)。應當提高住房保障制度的立法層次,盡快制定《住宅法》,為住房保障提供有力的法律保障。

其次,政府在保障性住房的提供過程中要認清自己的角色,擺正自己的位置。在保障性住房的提供過程中政府除了為保障性住房提供資金,主要充當規(guī)則制定者和監(jiān)管者的角色,要減少不必要的干預,充分發(fā)揮市場和第三部門的作用。

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