中國地方政府競爭30年

周業安 宋紫峰

[關鍵詞] 地方政府競爭;經濟增長;財政分權

[摘 要] 本文比較系統地討論了我國改革開放以來地方政府競爭的性質及其后果,并總結了現有的相關研究文獻的主要成果。本文認為這種地方政府競爭的確促進了經濟增長,但同時也帶來了諸多負面影響,比如經濟波動、地方保護以及公共品供給的扭曲等。

[中圖分類號] F016[文獻標識碼] A[文章編號] 02572826(2009)11002809

一、導 言

中國作為一個新興和轉型并存的經濟體,就經濟增長的模式來說和早期的東亞模式類似,比如強調政府這只有形之手的作用,注重出口導向,注重投資的核心地位,以家族企業為特色的微觀經濟組織等等。不過,越來越多的學者注意到,中國的發展模式和東亞模式之間存在一些本質的差別,除了政府和國有部門對資源的控制以外,政府介入經濟增長的方式和途徑也完全不同。在中國,更多地表現在地方政府像公司一樣運行,[1]地方政府并不特別關心公共品供給的數量和質量,而是更關心資源配置效率和經濟績效。尤其是地方政府競爭強化了這類行為。所以,在很多學者看來,要理解改革開放以來的中國經濟增長,必須從地方政府競爭著手。

地方政府競爭其實在發達的市場經濟中也普遍存在。發達經濟體都采取不同程度的財政分權,每個轄區(無論是州縣還是一些大區)都擁有自己的獨立的稅權。各個轄區為了自身的利益,就會通過公共政策的策略制定來吸引資本和勞動等生產要素流入本轄區。給定資源的有限性,轄區之間就存在某種競爭關系。如果按照作為競爭主體的政府間關系劃分,轄區競爭可分為縱向競爭(intergovernmental competition或vertical competition)和橫向競爭(interjurisdictional competition或horizontal competition)。[2]所謂縱向競爭,就是指上下級政府之間的競爭,通常更多地關注中央和州(或者地方)之間的競爭。橫向競爭是指同級政府之間的競爭,比如州之間、城市之間、特別區之間、縣之間的競爭等等。

如果按照競爭的性質劃分,那么轄區競爭又可分為溢出效應、財政模仿和標尺競爭三種方式。所謂溢出效應式的競爭,主要是指某個地方政府增加某項公共服務支出,就可能惠及周邊轄區的居民,這就是所謂的正溢出效應或者正外部性,結果可能促使周邊轄區免費乘車。而財政模仿式的競爭主要是指轄區之間相互模仿競爭對手的財政政策和其他公共政策,從而可能導致各地區之間公共政策趨同。標尺競爭則是指選民會比較自己所在轄區和其他轄區的經濟政策,以此來決定自己手中的選票,結果其他轄區的政策就被選民當作標尺,來考核自己所在轄區的政府,基于這種原理,各地方政府的領導人為了獲得連任,就需要展開標尺競爭。

現有的研究發現,轄區之間的這些競爭不僅存在,而且會對當地的經濟發展產生重要的影響。那么國外如此,國內是否也這樣呢?國內對地方政府行為的關注由來已久。早期人們主要關心兩個問題:一是如何進行中央和地方的分權化改革(核心是財政分權改革)?不過這個問題在1994年分稅制實施以后不再作為熱點來討論了。二是如何協調地區之間的行為?因為改革開放以后出現了一些新的現象,比如重復建設、地方保護等,給經濟發展帶來了不穩定因素,所以需要加以解決。但當時在面對這兩個問題的時候,研究者更多的是思考對策,而沒有提出理論的解釋。真正開始對這些問題進行理論思考,還是近十年的事情。

國內外學術界從上世紀90年代開始從理論上關注中國地方政府行為對經濟增長的影響,這些研究主要集中在財政分權的經濟后果上。而關于地方政府競爭的概念是由何夢筆(1999)[3]、馮興元(2001)[4]等在Breton(1996)[5]的理論基礎上率先系統提出的。在此之后,一些文獻開始基于中國的地方政府競爭行為,或者把地方政府競爭融入分權框架中,以此來解釋中國經濟發展中出現的好與壞的后果。這些研究從分權和地方政府競爭的視角出發,主要集中在兩個問題:一是這種競爭的性質;二是這種競爭的后果。不過,和國外的相關文獻比較,圍繞中國地方政府競爭問題的研究工作忽略了一個最核心的內容,那就是地方政府競爭的存在性,對這個問題缺乏相應的研究。現有的研究都假定競爭已經存在,然后討論競爭的其他問題。這恰恰是本文的出發點和研究的主要內容。下面我們將現有國內外關于中國地方政府競爭的主要研究思路和結果進行一個系統的評價,并試圖在此基礎上給出未來研究中國經濟增長的新視角。評價分兩個部分展開:一是關于地方政府競爭的性質的研究;二是關于地方政府競爭的后果的研究。當然,就現有文獻來說,關于第二個問題的研究內容要豐富得多。

二、地方政府競爭的性質

國內對地方政府競爭的研究在理論上經歷了一個從分權到政府間競爭的漸進認識的過程;在研究方法上則經歷了一個從描述分析到實證研究的過程。早期的研究目的是試圖揭示改革開放前傳統體制的性質以及運行機理和后果,其中用到了政府競爭的概念,最具代表性的觀點就是樊綱等人(1990)提出來的“兄弟競爭”概念。[6]后來研究者把注意力集中到改革開放本身,試圖理解改革開放過程中政府的行為及其后果,這期間海外的學者開始關注中國的這類問題,并進行了深入的研究,代表性的如錢穎一和溫加斯特等人提出的“經濟聯邦主義”的觀點,[7]以及鄒恒甫等人對財政分權的研究;[8]與此同時,國內的學者也開始關注財政分權問題,只不過國內學者更關心的是如何進行分權化的財政體制改革,而不是理論本身。在錢穎一等人的研究基礎上,國內學者開始嘗試揭示中國地方政府競爭的性質,這一工作首先從直接引入地方政府競爭這一概念展開,然后在此基礎上充分考慮中國政府間關系中所存在的信息和激勵難題,轉而討論中國式的分權和中國式的地方政府競爭。圖1勾勒出了這種理論思考逐步深化的過程。

從上圖可以看出,迄今理論界對中國地方政府競爭問題的認識經歷了五個階段,首先是兄弟競爭觀點的提出;然后是錢穎一等人對中國的分權進行理論分析;在此基礎上一些學者開始提出地方政府競爭的研究視角,開始嘗試通過該視角來理解中國的地方政府行為和經濟增長的關系,在這一階段,財政學的學者則開始研究稅收競爭問題,稅收競爭的研究對地方政府競爭視角是一個非常有益的補充;在地方政府競爭的研究基礎上,周黎安等人開始著手研究中國地方政府間存在的標尺競爭;最近,研究者開始關注地方政府的策略互動,并通過空間計量經濟學模型來研究相關的問題,重點是討論地方政府的稅收競爭、支出競爭和其他競爭的存在性、程度及其后果,這類研究才開始真正和國外的政府競爭理論對接。

(一)分權和地方政府競爭

隨著改革開放的深入,市場化的制度力量逐步釋放,經濟組織的效率逐步提高,居民收入逐步增加,經濟增長率雖然波動較大,但增長的趨勢比較明朗。特別是和其他轉型國家相比較,中國的經濟轉型似乎顯得特別成功,這就不可避免地吸引學者們進行研究。問題的核心在于:為什么中國的漸進式改革創造出了有效的市場化激勵,而其他采取激進改革模式的轉型經濟相對缺乏激勵呢?對這方面的研究主要來自錢穎一等人。他們基于財政分權文獻和激勵理論的視角,認為這是中國特定的政府間分權制度所導致的。中國從集權向市場制度轉型的過程是一個政府逐步分權的過程,在這種分權的過程中,雖然沒有實施美國等發達國家的財政聯邦主義制度,但形成了“中國特色的分權”。按照Montinola,Qian和Weingast(1995)[7],以及Qian和Weingast(1996)[9]、Jin, Qian和Weingast(2005)[10]等人的觀點,這種中國特色的分權應該稱之為“財政聯邦主義,中國風格”,或者“經濟聯邦主義”,或者“市場保護型聯邦主義”。在地方政府沒有獲得相對獨立稅權的前提下,擁有了部分公共職能的事實自由處置權,形成了一種所謂的“經濟聯邦主義”,這種分權模式賦予了地方政府較大的激勵,從而能夠起到促進市場或者保護市場的作用,并促進了經濟增長。

錢穎一等人的觀點為理解中國改革開放過程中地方政府行為和經濟增長打開了一扇新的大門。一些學者開始注意到,既然地方政府類似一個利潤中心,那么相互之間必然會展開競爭。比如孫廣振和張宇燕[11]以及張維迎和栗樹和[12]等人的研究。問題是這種競爭和市場中廠商的競爭類似嗎?張維迎等人的早期分析并沒有給出關于地方政府競爭的具體描述。何夢筆(1999)基于Breton(1996)的政府競爭范式和思想,提出了一個政府競爭的分析框架,以此來比較分析俄羅斯和中國兩個大國的績效差異。[3]不過他的分析是描述性的,并沒有像錢穎一等人那樣給出一個完整的理論邏輯和模型。盡管何夢筆的分析略顯粗糙,但給國內的研究者提供了一個不同的視角,從而引發了相關的后續研究。比如馮興元(2001)進一步整理了其分析框架,并利用該框架研究了我國公共物品融資等問題。[4]筆者也在這一框架的影響下,開始嘗試運用博弈論的思想對地方政府競爭的不同策略及其后果進行了初步的分析。[13]在筆者看來,地方政府之間的競爭其實就是一種策略博弈,這種思路符合政府競爭理論的主流范式。

基于早期的這些研究,國內的研究者開始嘗試運用簡單的博弈模型或思想來研究地方政府競爭問題。和這一階段內容有關的且比較重要的著作來自兩個方面,一方面是通過建立地方政府競爭的產業組織模型,來系統研究我國地方政府競爭的性質與后果,比如楊海水(2005),[14]他分別建立了地方政府競爭的產業組織模型(比如具有古諾特征的補貼率競爭模型等等),系統地討論了產品市場和要素市場上地方政府競爭的不同策略和均衡解,并通過數字計算給出了相應的證據。另一方面,一些研究者通過研究財政分權和經濟發展的關系來規范地討論政府競爭及其后果,盡管討論對于我們的主題來說有點間接。這方面的代表文獻是張晏(2005)[15]、傅勇(2007)[16]等。張晏(2005)通過建立基于財政分權和政府競爭的增長模型系統研究了我國改革開放以來分權和政府競爭對經濟增長的影響,并基于省級面板數據對相關理論命題進行了經驗研究,發現地方政府之間的確存在稅收競爭,比如圍繞FDI的稅收政策的競爭,并且分稅制后財政分權和政府競爭促進了經濟增長。傅勇(2007)基于面板數據方法,側重研究分權、政府競爭對地方公共品供給效率的影響,結果發現,地方政府之間的確存在財政競爭,但這種競爭導致了地方公共支出的“偏向”,即側重經濟建設支出,忽略了社會性支出,從而導致地方公共品供給缺乏效率。

不過,需要說明的是,盡管后續的研究把地方政府競爭理論進一步規范化,并給出了相應的經驗研究證據,但在理論研究方面,楊海水并沒有從地方政府的橫向策略互動推出增長路徑,也沒有引入縱向策略互動問題;張晏和傅勇等人的研究給出了比較詳細的經驗證據,但基于面板數據的研究不足以刻畫地方政府的策略互動,因而主要是強調分權的作用,而不是政府競爭的作用。

除了上述文獻以外,在財政學研究領域,也開始逐步圍繞財政競爭問題展開研究,相關的專著也開始出現,現有討論國內稅收競爭的文獻都沒有提供一個理論上的規范分析,部分文獻涉及策略互動問題,但也僅僅是給出了一些簡略的模型描述。

(二)標尺競爭和地方政府間的策略互動

以錢穎一等人發展的中國特色的分權模型為基礎,一些學者以地方官員的升遷為視角,對中國的地方政府競爭進行實證研究。代表性的文獻就是周黎安的一系列成果。周黎安(2004、2007)[17][18]建立了一個地方官員政治晉升博弈的簡單模型,旨在強調地方官員的晉升激勵對地區間經濟競爭和合作的影響。由于政治晉升博弈的基本特征是一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升機會,即一人所得為另一人所失,這使得同時處于政治和經濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小,而競爭空間非常巨大。他把這種類型的競爭看做是“晉升錦標賽治理模式”。

周黎安等人所發展的中國地方官員錦標賽晉升模型實際上就是一種中國特色的標尺競爭。在民主制度下,標尺競爭來自選民對不同轄區績效的比較;而在中國這種轉型經濟體中,由于選民對地方官員沒有決定權,但中央為了對地方實施有效的人事激勵,也必須采取相對績效考核,這就形成了中國式的標尺競爭,它和民主制下的標尺競爭的唯一區別就在于選擇標尺的主體。許多后續經驗研究證實了這種標尺競爭的存在。比如李宏彬和周黎安[19]、徐現祥等人[20]的研究。不過現有這些研究把經濟績效看成是官員晉升的唯一標準或核心標準,和現有的我國官員考核制度不符;并且這些研究都是側重多級政府間的人事激勵,而對地方政府之間的策略互動則缺乏揭示。

現有的研究都采取面板數據,也很難度量政府的策略互動。而恰恰是這一點對理解地方政府競爭是至關重要的。因為如果不考慮策略互動,就不知道競爭的性質和程度。即使是其他一些關于政府競爭的研究,比如張晏等人的一系列文獻用各地區對外商投資企業的相對稅率來衡量稅收競爭,并基于面板數據加以實證,但和前述官員晉升博弈的檢驗一樣,沒能真正揭示地方政府競爭的空間策略互動的本質。

當然,最近一些文獻已經認識到這一問題,并開始嘗試運用空間計量經濟學的理論和模型來研究中國地方政府的競爭問題。代表性的有沈坤榮和付文林(2006)[21]以及李永友和沈坤榮(2008)[22]分別對不同年份的省際間截面數據進行了回歸分析,采用空間滯后模型,發現了地方政府財政競爭的證據。邵軍(2007)[23]采用2001—2005年全國各省市相關變量的平均數值,采用空間滯后模型和采用空間誤差模型,發現了地方政府支出競爭的證據。但這些研究對于地方政府競爭的性質的研究是不充分的。最近李濤和周業安(2009)[24]試圖回答這樣一個問題:分稅制的實施在中國的多級政府體制內部形成了事實上的財政分權體制,這種財政分權體制使得地方政府在財政支出方面可能展開競爭。究竟這種支出競爭是否存在?如果存在的話,是表現為策略互補還是策略替代?他們利用1999—2005年中國省級面板數據,采用空間計量模型對以上問題進行了實證分析,發現各省區人均實際本級財政支出總量和行政管理費支出表現出顯著的策略替代特征,而各省區人均實際基本建設、教育、科學、醫療衛生、預算外等支出都表現出顯著的策略互補特征;此外,各省區人均實際本級財政支出總量、基本建設和行政管理費支出都表現出顯著的時間上的路徑依賴特征。這些研究從數據上定量刻畫了我國地方政府競爭存在的性質。

三、地方政府競爭的經濟后果

(一)地方政府競爭和經濟增長

關于地方政府競爭的國內文獻,大多同意這種競爭有利于經濟增長,無論是從財政分權的視角,比如林毅夫和劉志強[25]、張晏[15]、周業安和章泉[26]等,還是從地方政府競爭的視角,比如筆者早期的文章。不過,對地方政府競爭和經濟增長關系的直接檢驗還存在不足,一方面,財政分權的視角都是通過引入稅收競爭的因素來考慮兩者的關系,但由于采用面板數據,所以無法刻畫地方政府的策略互動;另一方面,早期關于兩者的直接論證要么是描述性的,少數經驗研究僅僅關注了制度競爭的方面,實際上并沒有揭示地方政府競爭的更為重要的內容。后續的研究從兩個方面對此進行了深化。后續的一些研究基于標尺競爭理論,從官員升遷和轄區績效的關系著手,探討地方政府競爭和經濟增長的關系,不過這種研究的缺陷前面已經闡述。更有效的研究是直接采用空間計量經濟學的方法,研究地方政府的空間策略互動對轄區經濟增長的影響。比如沈坤榮和付文林(2006)[21]、李永友和沈坤榮(2008)[22]、李濤和周業安(2008)[27]等。沈坤榮和付文林(2006)發現,無論是本期還是上一期的宏觀稅負均與實際GDP間呈正向變動關系。李永友和沈坤榮(2008)分析了財政競爭對FDI增長績效的影響,發現經濟建設支出增加,或者社會性支出減少,無論是當期還是滯后兩期,都對經濟增長有顯著的正的影響。李濤和周業安(2008)利用1994—2005年間中國省級面板數據,發現其他地區的總體財政支出或文教科學衛生事業財政支出水平的增加能夠顯著地促進本地區的經濟增長,而其他地區的基本建設財政支出或行政管理費財政支出的水平或比重的增加的作用截然相反;本地區更低的預算外財政支出水平、更多的人力資本積累或更高的貿易開放度都對本地區的經濟增長有著顯著的積極作用;地區財政分權程度的空間策略性互動以及地區財政分權本身對本地區的經濟增長沒有顯著且穩定的影響。

(二)地方政府競爭的不利結果

地方政府競爭雖然促進了經濟增長,但這里存在兩個問題:首先,這種增長是否會持續?其次,為了獲得這種增長,是否付出了更大的代價?張濤和鄒恒甫等人的研究發現,財政分權和經濟績效之間的顯著負相關關系。[8]雖然這些研究所得出的結論主要適用于分稅制之前的情形,但的確給我們以警示:分權和地方政府競爭未必就能夠帶來有利的結果。可見,對中國的地方政府競爭所帶來的其他后果的擔憂也是非常值得思考的問題。就這些后果來說,有些是很早就得到關注的,比如重復建設、諸侯經濟、地方保護等等;而有一些在近期得到了較大的關注,比如經濟波動和通貨膨脹;公共品供給低效率等等。

1地方政府競爭和宏觀經濟波動。

地方政府競爭帶來了增長,同時也加劇了宏觀經濟波動。這是由于在財政分權體制下,地方政府官員受到任期的限制,以及約束的軟化,導致其相互競爭過程中不會采取具有長期增長效應的策略,而是選擇能夠帶來短期超額收益的外延型增長模式,這種增長模式的主要特征就是依賴投資來促進增長,這必然會導致地方政府之間的投資沖動,而中央為了平抑該沖動,不斷采取相機的宏觀調控政策,導致經濟的波動。很多學者都認識到了這一問題,比如郭慶旺和賈俊雪(2006)[28]通過模型證明,財政激勵和政治晉升激勵導致地方政府競爭加劇,并且還促使其利用制度外財政競爭來吸引外資,在中央政府調控不足的前提下,投資過熱和經濟過熱開始出現。相關的經驗研究也證實了財政分權、地方政府競爭對宏觀經濟波動的影響。比如張軍等(2007)[29]、傅勇和張晏(2007)[30]的研究發現,分權可能帶來地方政府過度投資基礎設施,這顯然是波動的一個重要來源。周業安和章泉(2008)[26]最近的經驗研究證明,正是財政分權這種體制本身會帶來經濟波動。

分權、地方政府競爭導致地方政府投資沖動的兩個具體表現就是各地方政府的招商引資競爭和土地競爭。首先,許多學者認識到,改革開放以來我國的地方政府競爭表現為對資本的無休止追逐。中國的經濟增長主要來自資本的貢獻,這正是地方政府對資本追逐的結果,它主要體現為地方政府之間的招商引資競爭。比如王丹等人(2005)[31]運用非合作靜態博弈模型證明,政府運用招商引資和降低實際稅率兩種手段進行稅收競爭的情況下,參與橫向稅收競爭的地方政府數量與均衡稅率成反比;招商引資本身也有助于降低均衡稅率。張晏(2005)等人則討論了地方政府之間展開FDI競爭的問題,她的研究發現,各地區實際稅負方面存在競爭,其目的是為了更有利地吸引外資流入本地。[15]

其次,地方政府為了吸引資本的流入,除了通過稅收競爭來給予稅收優惠外,還通過給予土地優惠,試圖借助廉價的土地資源來爭奪資本。比如張清勇(2005)[32]指出,土地競爭中工業用地協議出讓價格是招商引資的重要手段,地方政府之間的投資爭奪導致這種價格戰,并可能導致競賽到底的困境。為了招商引資而進行的土地競爭不僅導致了土地實際價格的扭曲,而且還可能導致耕地流失,政府財政收入的流失,環境惡化,以及后面將要提及的大量的重復建設的出現。

2地方政府競爭和重復建設、諸侯經濟以及地方保護主義。

地方政府競爭之所以能夠帶來經濟波動,很大程度的原因在于這種競爭導致了轄區之間的重復建設。這是一個從改革開放伊始就有的難題,學者們從上世紀80年代初就已經開始關注這些問題,并認識到地方之間重復建設的危害,因而需要中央政府的有效治理。后來,研究者開始從不同角度探討重復建設的成因,比如張軍提出了導致重復建設的過度進入的產權基礎。[33]其后,魏后凱(2001)[34]比較詳細地分析了我國改革開放以來存在的重復建設問題,認為重復建設是生產同類產品的企業數量過多,造成一國總體生產能力過大,生產設備閑置的現象,并指出地方政府行為是其中的關鍵所在。最近,一些研究者開始嘗試運用博弈論模型來研究重復建設問題,不過這些研究還處于起步階段。

重復建設的后果就是容易形成所謂的“諸侯經濟”,并導致眾所周知的地方保護主義。地方政府競爭過程中,地方政府除了爭奪其他轄區的要素,還要確保本地要素不流出。但要做到后者,不是通過財政或者制度競爭等方法來吸引本地要素扎根當地,而是通過行政和法律手段直接對要素的流出進行管制。除了要素市場上進行行政管制外,產品市場上則表現為對其他轄區產品進入本地市場的行為進行行政管制,比如設置進入門檻等,并借助工商稅務衛生和司法等部門對外地企業設置重重障礙,目的就是增加這些企業的進入成本,以達到保護本地企業產品的目的。地方政府對要素和產品市場進行行政和法律管制的行為通常被稱為地方保護主義,所形成的存在流通障礙的塊塊經濟就被稱為“諸侯經濟”。

研究者很早就開始關注地方保護和諸侯經濟的問題。上世紀90年代初,一些早期文獻,比如沈立人和戴園晨等,就已經討論了我國地方形成諸侯經濟的原因以及治理的途徑。[35]早期的研究者也已經開始注意到,地方保護主義不僅出現在產品和要素市場,而且也出現在各種行政領域,比如財政、司法等等。比如林文益等著重分析了市場上的地方保護主義,以及所造成的市場分割問題。[36]

在這些早期研究的基礎上,近年來研究者開始運用理論模型和計量方法對地方保護主義進行實證研究,取得了豐碩的成果。這些研究主要關注中國國內市場分割的存在性和程度,也即是地方保護的存在性和程度,在此基礎上進一步討論地方保護的成因與后果。現有這些研究最先發端于海外學者對中國國內市場分割問題的關注,這些研究運用產業結構趨同程度計量、或者地區間貿易的“邊界效應”計量等來度量中國地方保護的程度,這些研究的確發現了我國具有明顯的地方保護現象。這方面的代表論文有Young(2000)[37],Poncet(2001)[38],Bai等(2004)[39]等。李善同等(2004)[40]通過調查也發現了地方保護的大量證據。

3地方政府競爭和公共品供給的扭曲。

地方政府競爭會影響到地方政府的公共品供給。一些研究者認為,地方政府競爭損害了地方公共品的供給效率。比如平新喬和白潔(2006)[41]指出,財政分權背景下的財政激勵不僅顯著地改變了公共品供給的結構, 而且改變了政府預算內支出模式和預算外支出模式。也就是說,財政分權和地方政府競爭導致了特殊的財政激勵,這一激勵改變了地方政府的公共品供給行為,即體現在公共支出出現“ 偏差”了!這一偏差在傅勇(2007)[16]那里得到了驗證。他利用1994—2004年的省級面板數據進行研究,發現改革開放以后的財政分權以及基于政績考核下的政府競爭,的確導致了地方政府公共支出結構的扭曲,具體表現為“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的公共支出結構。

地方政府公共支出偏向的出現所帶來的一個直接后果就是地方公共品供給的不足,典型的如環境污染嚴重、教育投入不足等。比如喬寶云、范劍勇和馮興元(2006)[42]利用1979—2001年的面板數據研究,發現財政分權對小學義務教育產生了負面影響。周業安和王曦(2008)[43]對1978—2006年中國省級面板數據進行檢驗,研究發現,從收入角度看,財政分權能夠促進教育水平提高,但從支出角度看,分權對教育有抑制作用,這說明,對教育發展而言,收入分權不足,而支出分權過度。章泉(2008)[44]最近則研究了財政分權和環境之間的關系,采用動態面板數據模型,利用中國1996—2004年省級面板數據,對財政分權和中國環境質量關系進行檢驗,發現兩點結論。首先是財政分權度的提高對環境質量具有顯著的負面影響,說明分權式改革可能會導致地方政府降低環境管制的努力。

四、結 論

中國改革開放以后的持續經濟增長一直是經濟學家所感興趣的話題,如何理解這一增長的源泉,對于中國未來的經濟發展是至關重要的。從現有的研究可以看出,我國迄今的經濟增長主要是資本推動的,而導致這一模式的主要力量就是地方政府。改革開放除了商品和要素逐步市場化外,政府層級內部也開始引入市場化激勵,比如改革初期采取的各種財政包干制度,就是模仿企業承包制實施的。1994年開始推行分稅制,把多級政府之間的關系制度化,但偏重經濟績效的考核模式以及稅收分成制度等都無形中激勵地方政府追求各自的本位利益,給定資源的有限性,政府之間必然存在競爭。對于地方政府來說,可以利用的競爭手段有很多,比如具有長期效應的制度創新和技術創新,以及教育醫療等公共服務的投入,但官員在給定任期約束的條件下,并不重視這些,而是更重視能夠帶來短期經濟績效的競爭策略,這就是吸引資本。

實際上,地方政府的工作重心就是吸引資本,這些資本包括國內的民間資本,也包括海外資本,同時還有國家的投資。但資本的數量是有限的,因而各個地方政府就會采取稅收優惠、支出優惠,以及土地和相關政策等其他方面的優惠,來吸引資本流入。資本流入的最大好處就是能夠在短期迅速提升當地的經濟績效,但壞處也是明顯的,如同前面所述,這種以資本為核心促增長的方式必然會導致經濟的劇烈波動,重復建設和地方保護主義,以及公共服務結構的扭曲,因此副作用也是明顯的。如果經濟績效的提升足以彌補這些副作用,那么這種增長模式能夠改進整個經濟體的福利。但如果弊大于利,則這種模式具有深遠的破壞性影響。從各地的經濟實踐看,許多地區已經出現了弊大于利的情形,比如環境持續惡化,經濟績效的短期改進根本不足以彌補這種惡化帶來的福利損失。

因此,對我國地方政府競爭三十年的性質與后果進行反思,不僅能夠明晰過去經濟增長的本來面目,而且可以知道問題的所在,這樣有利于今后深化改革。從前面的研究結果可以看出,如果中國的經濟進一步發展,需要遏制那些不良后果,這就要求政府體制改革必須重視多級政府之間的正確激勵,從而促進地方政府之間的有序競爭。

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Thirty Years of Interjurisdictional Competition during in China

ZHOU Ye瞐n,SONG Zi瞗eng

(School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

[Key words] interjurisdictional competition; economic growth;fiscal decentralization

[Abstract] This paper offers a systematic discussion of the characters and consequences of interjurisdictional competitions in China since the start of reform and openness with a review of relevant literature The authors claim that while interjurisdictional competition contributes to economic growth, it has also induced various negative consequences Cases in point include macroeconomic fluctuation, regional protectionism, and distortion in production of public goods

[責任編輯 陳翔云]