行政訴訟舉證時限制度的完善

王全法

摘要:效率與公正一樣,是訴訟的重要價值,行政訴訟在追求公正的同時,也應當提高效率。我國關于行政訴訟的法律規定了舉證時限制度,對超過舉證時限的證據,不得將其作為定案的依據,從而可以促使當事人及時將自己掌握的證據向法庭提供。但我國法律關于舉證時限的規定,還存在一些不足之處,如對原告提供證據時限的規定,過于嚴格,從而不利于保護原告的合法權益。因此,需要對此做出一定的修改,即應當根據案件的具體情況,準許原告在證據交換日或者第一次庭審之后的一定時間內,繼續向法庭提供證據。

關鍵詞:行政訴訟;舉證時限;完善

中圖分類號:DF74文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)32—0088—02

公正與效率是訴訟的一對重要價值,[1]行政訴訟也不例外。因此,在行政訴訟中,既要追求案件的公正處理,也要注意提高案件的審理效率。當事人及時將自己掌握的證據向法庭提供,無疑可以加快案件的審理速度,從而提高行政訴訟的效率。舉證時限制度可以促使當事人及時提交證據,因此該制度可以促進訴訟效率的提高。

舉證時限,也叫舉證期限,是指負有舉證責任的當事人,應當在法律規定和法院指定的期限內向法院提供證明其主張的相應的證據材料,逾期不提供證據材料的,法院則不予采納。[2]我國法律雖然對行政訴訟的舉證時限有相應的規定,但我國法律的相關規定,還存在一些不足之處,需要進一步完善。

一、法律對舉證時限的規定及分析

我國對行政訴訟舉證時限的規定,主要體現在三個法律文件中,即《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)、《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱《行政訴訟證據規定》)。

《行政訴訟法》第四十三條規定,被告應當在收到起訴書副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料。這里的有關材料,包括被告在行政程序中收集的證據。但《行政訴訟法》沒有進一步規定,如果被告沒有在規定的期限內提供相應的證據,會產生什么后果。因此,《行政訴訟法》的這項規定,并沒有完全體現舉證時限制度的內容。

《行政訴訟法解釋》第二十六條則明確規定,被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內提供作出具體行政行為的證據,否則,法院應當認定該具體行政行為沒有證據。但《行政訴訟法解釋》只規定了被告未按照期限提供證據的后果,沒有規定原告提供證據的期限,當然也就沒有規定原告未按期提供證據的后果。因此《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》對舉證時限的規定,都是不完善的。《行政訴訟證據規定》改變了這種情況,對行政訴訟中原告和被告向法院提供證據的期限都作了規定。其中,《行政訴訟證據規定》第一條是關于被告舉證時限的規定,第七條是關于原告及第三人舉證時限的規定,這是我國對行政訴訟舉證時限的最完整的規定。

《行政訴訟證據規定》第一條規定了被告的舉證期限,該條規定,被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內,提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據,如果被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的,視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。所謂“視為被訴具體行政行為沒有相應的證據”,就是指即使行政機關在舉證期限屆滿后提供了相應的證據,法院也不予認定。[3]第七條規定了原告或者第三人的舉證期限,該條規定,原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。因正當事由申請延期提供證據的,經人民法院準許,可以在法庭調查中提供。逾期提供證據的,視為放棄舉證權利。既然舉證的權利放棄了,將來自然不能再向法院提供證據,即使提供了,這樣的證據也不會被法院采納。因此,與《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》的規定相比,《行政訴訟證據規定》對舉證時限的規定要完善得多,但仍然存在一些不足。

二、舉證時限規定的不足之處

如前所說,《行政訴訟證據規定》對當事人向法院提交證據的期限作了規定,根據這些規定可知,如果當事人沒有在規定的期限內將證據提交給法院,則相應的證據不能作為定案的依據。《行政證據規定》的這種規定,沒有區別不同的情況,即沒有對原告和被告區別對待,是不合理的。

1.對被告來說,這樣規定是適當的。因為被告在行政訴訟中向法院提交的證據,應當是其在作出具體行政行為之前就已經收集好的,在訴訟中只需將這些證據提供給法院就可以了,并不需要在被起訴后再收集證據。對被告來說,不存在因舉證時限的限制而無法收集、提供證據的問題。因此對被告的舉證時限作如此規定,不會影響被告的權益。

2.對原告來說,這樣的規定就不完全適當。根據《行政訴訟證據規定》第四、五、六條的規定,原告提供證據的情形有三種,一是在起訴時應當提供符合起訴條件的相應的證據材料,以及起訴被告不作為的案件中,原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據;二是在行政賠償訴訟中,原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據;三是在其他行政訴訟中,提供證據證明行政行為違法。

舉證時限是法院受理案件后,當事人應當根據法律的規定或者法院的指定,在一定的期限內向法院提供證據的制度。如果案件尚未受理,則不存在舉證時限問題。因此,原告在起訴時向法院提供符合起訴條件的相應的證據材料,發生在法院受理案件之前,此時案件尚未進入訴訟程序,不存在舉證時限問題。

同樣,在起訴被告不作為的案件中,原告的舉證行為也不存在舉證時限問題。對原告提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料的規定,有不同的理解,有的認為這屬于起訴時是否具備起訴條件的證明,有的認為這是在訴訟過程中舉證責任的承擔。但在司法實踐中,法院是將這項規定作為證明是否符合起訴條件對待的。[4]筆者認為,將這項規定的內容理解為起訴條件是合理的。在《行政證據規定》第四條中,共有三款,其中,第一款規定的是,原告起訴時應當提供符合起訴條件的相應的證據材料。第三款規定的是,如果被告認為原告起訴超過法定期限的,由被告承擔舉證責任,而起訴期限是起訴合法的程序上的要求,[5]因此可以說該款也是關于起訴條件的規定。按照法律體系解釋的方法,①處于這兩款之間的第二款的內容,即“在起訴被告不作為的案件中,原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料”,當然也應當是關于起訴條件的規定。因此在這種訴訟中,原告的舉證行為也不存在舉證時限的問題。

由此可知,在行政訴訟中,原告的舉證行為受到舉證時限約束的情形只有兩種,即《行政證據規定》第五條規定的“在行政賠償訴訟中,原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據”和第六條規定的“原告可以提供證明行政行為違法的證據”。如果原告沒有在規定的期限內提供證據,則視為放棄舉證權利,這樣的證據,將不會被作為定案的依據。筆者認為,這種規定是不合理的。

如根據《行政證據規定》第七條的規定,原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據。這里規定了原告提供證據的兩種期限,一是法院指定了交換證據的日期,該日期就是原告或者第三人提供證據的最后時間;二是法院沒有指定交換證據的日期,則應當在開庭審理前向法院提供證據,即在開庭審理(原則上是第一次開庭審理)前,也就是開庭審理之前一日為原告或者第三人提供證據的最后期限。[6]在這之后提供的證據,就不能作為定案的依據。但是,我國沒有實行律師強制代理制度,并且在交換證據之前或者在案件開庭審理之前原告很少能夠在提供證據方面得到法院的指導,實際上,法院在沒有對雙方當事人的證據進行審查之前,也很難準確地確定還需要什么證據,因此也無法對當事人進行適當的指導。這就會產生一個問題,即如果原告認為自己的證據已經足以證明行政行為造成的損害或者足以證明行政行為違法,而在庭審中被告不予認可,法院也認為還需要其他的證據進一步證明,但此時,舉證時限已經屆滿,原告即使還能夠取得其他證據,這些證據也無法作為定案的依據。比如,行政行為造成原告身體傷害的,被告應當賠償醫療費。原告向法院提交了病歷和醫療費發票,以證明被告應當賠償的醫療費的數額,一般認為這些證據足以證明原告在這方面的主張。但被告認為病歷的內容可能造假,而醫療費發票又無法說明治療的項目,因此認為還需要醫院出具相應的證明,法院也認為被告的意見有道理。在這種情況下,如果不允許原告繼續提供證據,原告必然敗訴,這樣的結果不能認為是公平的。

三、完善舉證時限制度的構想

我國在行政訴訟中規定了舉證時限制度,這對提高行政訴訟的效率具有重要的作用。但是,在提高訴訟效率的同時,不應當對公正造成損害,至少不應當過分損害,因為公正也同樣是訴訟的一項重要價值,是訴訟所追求的一個目標。而根據上面的介紹可知,我國行政訴訟法中關于舉證時限的規定,卻會對案件的公正解決造成比較嚴重的損害。因此可以說我國在這方面的規定是不合理的,應當進一步完善,即對原告的舉證時限適當放寬。具體來說,可以采取以下措施:

1.如果法院指定了證據交換日期,則原告應當在該交換日將證據向法庭提供。在證據交換時,如果被告沒有對原告提供的證據提出異議,則證據交換日就是原告提供證據的最后期限,在此日期之后,原告不得再向法庭提供證據。當然,根據《行政證據規定》第七條的規定,如果原告有正當事由而需要延期提供證據的,可向法院申請、經法院許可后,在法庭調查階段也可繼續提供證據。

2.如果法院沒有指定證據交換日期,則根據第一次庭審的情況,決定是否準許原告繼續提供證據;如果被告在第一次庭審時對僅原告提供的證據的客觀性、關聯性和合法性有異議,則不得準許原告繼續提供證據;而如果被告對原告提供的證據的客觀性、關聯性和合法性沒有異議,只是認為原告提供的證據不足以證明原告的訴訟請求,則可以準許原告在第一次庭審之后的一定時間內繼續向法庭提供證據。

注釋:

①所謂體系解釋,指根據法律條文在法律體系上的位置,即它所在編、章、節、項以及該法律條文前后的關聯,以確定它的意義、內容、適用范圍、構成要件和法律效果的解釋方法。梁慧星.《裁判的方法》[M].北京:法律出版社,2003:89.

參考文獻:

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[2]李國光.最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》釋義與適用[M].北京.人民法院出版社,2002:15頁.

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[4]馬懷德.行政訴訟原理[M].北京:法律出版社,2003:264-265.

[5]應松年.行政訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,2002:160.

[6]孔祥俊.最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》的理解與適用[M].北京:中國人民公安大學出版社,2002:16.

(責任編輯/石銀)