我國社區公共產品供給研究

劉 俊

摘要:公共產品供給問題是當前我國政府行政體制改革中出現的熱點。社區公共產品已成為廣大社會成員基本公共需求的主體部分,本文圍繞社區公共產品供給問題,從政治學、管理學、社會學的角度界定了社區公共產品的理論;借鑒國內外有關公共產品的理論和實踐研究的成果,在分析公共產品基本特征的基礎上對公共產品供給中出現的問題做實證性的深入探討;分析了我國社區公共產品供給現狀,解剖了我國社區公共產品的供給機制問題,闡述了我國社區公共產品供給存在的制約瓶頸,提出了我國社區公共產品有效供給的有效路徑。

關鍵詞:我國社區;公共產品;供給

中圖分類號:D66.3文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)32—0098—02

一、我國社區公共產品供給現狀透視

(一)社區公共產品利用率不高

隨著我國經濟發展和人們生活水平的不斷提高,人們對醫療衛生服務的需求日益增長,但是與之相關的社區公共產品少之又少。在發達國家,由于社區醫院在建立高效、低費的醫療體制中有著巨大價值而被廣泛采用。作為發展中國家,我國社區醫院并沒有得到全面大量鋪開,即使一些發達城市建立社區醫院,由于社區醫生素質低、醫療設備差,缺乏吸引力和公信力等因素,降低了社區醫院作為公共資源的使用效率。[1]因此,我國社區衛生服務仍存在資源配置不合理及滯后問題。

(二)社區公共產品分布不均

從全國范圍看,我國社區公共產品是各級政府主導,地方政府通過財政安排的事業單位。由于計劃經濟轉變為市場經濟,我國經濟社會發展不平衡,地區之間經濟水平帶有明顯的地區差異。限于地區經濟差異和政府資源有限,目前我國城市社區公共產品供給差距擴大化日趨明顯。社區公共產品的供給尚難以在較短時間內均等化,這不利于通過社區公共產品提高社區成員福利水平。

(三)各主體的供給范圍不清

主要是準公共產品和純公共產品提供者不清,一些本該由政府無償供給的純粹公共產品卻當作可部分由市場有償供給的準公共產品,一些本該由市場提供的私人產品卻當作公共產品,如政府投資包辦企業、政府包攬應用科學研究等,既擠占了財政資金,又不能充分發揮市場的資源配置作用,降低了資金使用效率。一些受益于全國的公共產品卻給了地方政府,如社保、基礎教育等,一些受益于部分地區的公共產品卻由中央政府統管,如道路維修、橋梁建設等。[2]

(四)社區公共產品供需失衡

社區公共產品的供給是政府主導,市場為輔。在響應中央政府的要求下,各級地方政府不斷加大對社區公共產品的人力、物力、財力的投入,但一些領導人在追求政績的心里驅使下,并沒有將有限的財力運用到社區居民實際需要的公共產品,一些地方仍存在社區公共產品的供給過于超前。例如有的地方政府為城市社區建設高檔社區健身場所,引入一流的國際先進設備,成為全市或全省唯一一家檔次最高、設備最全的社區健身場所。[3]而社區居民迫切需要的社區內的道路維修、路燈照明等公共產品缺少回應力。一方面,行政指出急劇膨脹,政府機構過大、人員臃腫;另一方面,基礎設施、基礎教育、社區保障等支出嚴重不足。

二、我國社區公共產品供給存在的困境分析

(一)社區與政府之間職能不清

社區和政府關系不順的根源在于社區自治組織與政府之間的關系問題。一是街道管理層面的政社不分。追根朔源,街道辦事處事實上也是一個“大居委會”,也存在“減負”問題。許多上級部門將街道辦事處看成是自己的“腿”,以行政目標方式,將許多本來不該由街道辦事處承擔的事務,下派給街道辦事處,街道辦事處無法承擔,只好再下派給居委會,致使居委會負擔許多政府行政事務。[4]二是社區居民委員會職責模糊,行政色彩濃厚。長期以來,這種由政府直接管理社區的做法已失去依靠社區居民開展社區工作的真正意義。三是居民自治意志力淡薄。住房體制改革后,社區居民擁有房產私人所有權,這是他們在社區內共同的利益基礎,也是他們利益受到侵害時能夠走到一起的動力。但是,現實中,社區居民對關系到切身利益的大事不聞不問。

(二)供給主體單一化

雖然在我國已經建立市場經濟體制,但在社區公共產品領域并沒有形成真正競爭,各級政府實行了嚴格的規制,仍由財政撥款的事業單位或國企單位提供,造成該領域的高度壟斷,使政府成為社區公共產品的單一供給主體。盡管私人擁有資本、技術、信息等優勢,卻受政府政策和產權界定的影響,難以大規模進入社區公共產品供給領域,客觀上抑制了社區公共產品的有效供給。政府作為當然的供給主體,受公共權利的約束、利益目標的影響,其提供的公共產品數量有限、質量不高,難以滿足城市居民對社區公共產品多樣性、高質量的要求。

(三)國家相關法律稅制滯后

目前,現有的法律法規更多的是計劃經濟的產物,現有的政策也只有停留在表面。雖然很多部門也出了很多相應的文件,但都停留在文件層次,沒有形成法律層次的保障,系統性不強。法律和政策的滯后,不僅影響投資者、生產者的積極性,使供給主體沒有能力和信心參與社區公共產品供給,同時也為腐敗行為提供空間。因此,我國目前社區公共產品仍處于政府單一供給的局面。稅制設計的不合理增加了稅收成本,扭曲了經濟行為,而且使政府財政收入不足,無法提供應有的公共產品,只得將部分公共產品推向市場,以高價收費形式提供。

三、我國社區公共產品有效供給的路徑選擇

(一)加強社區自治能力建設

隨著社會結構、價值系統及政治法律體系的變革,中國社會人們的權利意識明顯增強。但由于人們認識和理解依法享有權利及有效行使和捍衛權利的成本過高,使放棄權利或選擇一些不合法的方式維護自身權利的事件屢見不鮮。因此,如何降低個人成本,是提高居民權利意識的有效途徑。[5]社區要免受社區外部因素的干涉和強制,需要在社區這個領域內自我做主。從這種意義上看,應理順政社關系,即通過法律明確規定政府、街道、社區各自的工作職責,確定政府部門和街道指導社區居委會工作的原則、內容、方法和途徑。凡屬政府職能部門或政府派出機構承擔的職能不得以行政命令的方式向社區居民委員會派任務、下指標,要充分尊重居民委員會的自主權,支持和幫助社區居民委員會實行自主管理。

(二)實現有效地合作供給機制

公共產品多中心秩序使社區公共產品供給不僅限于政府提供和生產,而是由非政府的非盈利部門和企業部門共同介入,產品的提供和生產也不是一一對應,因此,各類型社區公共產品可以由不同組織的合作來提供,通過多樣化的社區公共產品供給制度安排來實現公共利益最大化。

政府確定某種社區公共產品的數量和質量標準后,將一部分社區公共產品的生產推向市場,通過公開招標的方式向私營部門、非盈利部門招標承包,中標的承包商按與政府簽訂的公共合同提供公共產品或服務。形成政府主導,各主體共同參與的格局。對生產者的資助,針對具有較強外部性的社區公共產品生產者難以有盈利,政府需要補貼、津貼、優惠、貸款、減免稅收方式,也可以提供相應的用地、用房等形式鼓勵企業生產。對消費者的資助,發放住房補貼、醫療補助和食品券等,由社區居民自主選擇不同的生產者和不同組織的服務。

(三)科學規范考核體系

目前,社區公共產品一直沒有公認的考評系統,評定一個國家、一個城市、一個社區的服務往往帶有很大的隨意性、主觀性。為了保障我國社區公共產品供給事業長期穩定發展,必須建立一整套考核評價體系。用科學的理念與方法建立社區環境指標、社區服務指標、社區社會保障指標、社區文化指標、社區治安指標等公共性較強的各項公共產品供給標準。建立多元化的考核評價主體。由供給主體內部進行定期或不定期考評;由獨立的專業機構定期對社區公共產品供給情況進行調查,對供給情況進行準確、客觀、公正的評估。建立信息公開制。所有考核評價的內容結果對社會公開,讓輿論進行全方位的跟蹤與監督,以減少考核評價過程中的不透明度,保證整個考核評價體系的操作過程完全暴露在陽光之下。

(四)通過私人資本參與公共物品的供給

對于具有一定程度排他性和競爭性的物品,典型的有公路、機場、港口等,其所需投資量很大,一旦投入即為沉沒成本,很難抽回,僅靠政府或私人企業投資經營,都不能實現有效的供給。這時可以考慮采取各種方式讓私營資本介入城市公共物品的供給,即政府通過預算或稅收政策,將私人資本引入公共物品生產經營領域,這是市場經濟國家中城市政府較常用的一種公共物品提供方式。這樣不但將市場機制引入公共物品生產,引入了競爭機制,從而提高了供給的效率,而且可以在城市政府財力有限而公共需求較大的情況下保證供給,有利于解決地方基礎性項目資金短缺問題,從而減輕城市政府的負擔。

(五)制定法律規章

可以強調政府應該著重致力于法律規章的制訂,從而形成科學、合理的制度環境。制度在經濟發展中的作用越來越引起人們的重視,由法律和規章構成的制度是處理人與人、各種利益集團之間相互關系的一系列規則,關系整個經濟中每一個行為主體的利益,關系經濟資源的有效配置和全民福利。[6]因此,城市政府要保證城市公共物品的有效供給,就要致力于建章立制,形成科學、合理的制度環境,并保證規則的實施。這樣,在不同的投資主體介入公共物品供給領域時,就能在良好的制度環境下規范地運作,從而切實保證城市公共物品的有效供給。

參考文獻:

[1]張鳴宇,汪智漢.轉型時期居委會的三重角色[J].社會主義研究,2005,(4):95-96.

[2]陳占鋒.農村公共產品制度建設[J].管理科學文摘,2007,(3):57-58.

[3]奧斯特羅姆,帕克斯,惠特克.公共服務的制度建構[M].上海:上海三聯書店,2000.

[4]呂恒立.論公共產品供給的多主體趨勢[J].海南大學學報(人文社會科學版),2007,(4):103-104.

[5]楊術,張曉磊.社區公共產品供給的多維模式探析[J].唯實,2006,(4):41-42.

[6]汪忠勝,覃堅謹.公共產品供給民營化改革思考[J].傳承,2008,(8):110-111.

(責任編輯/彭巍)