基于金融視角:金融支持刑滿釋放人員就業的制度設計

中國人民銀行瑞金市支行課題組

刑滿釋放人員(以下簡稱刑釋人員)是社會的弱勢群體。加大刑釋人員就業幫扶力度,對于穩定社會秩序,構建和諧社會具有現實意義。金融如何在幫助刑釋人員就業過程中發揮作用,在履行好應有的信貸支持同時,防范資金風險,是擺在金融機構面前,值得深入思考的重要課題。最近,我們組織力量對金融支持刑釋人員情況進行了問卷調查,發放問卷100份,收回有效問卷100份。

一、金融支持刑釋人員的基本情況

據司法部門反映,2004年以來,瑞金市因觸犯刑律服刑人員達1.56萬人,涉及4500戶家庭5.81萬人,期間刑釋人員0.25萬人。為穩定刑釋人員情緒、緩解刑釋人員生活困難、促進社會穩定,多年來瑞金市委政府把做好刑釋人員工作當作一件大事在抓,要求各部門發揮所長,幫助刑釋人員最大限度實現就業。但調查結果顯示,刑釋人員因種種因素制約,就業形勢并不樂觀。近五年刑釋人員就業總數為387人,僅占刑釋人員的15%。高達85%的刑釋人員工作沒有著落,個人及家庭經濟生活不同程度陷入困境。

從幫扶作用大小的角度考量,金融在支持刑釋人員就業方面一直充當著主力軍作用。據調查測算,到2009年9月,瑞金市金融機構發放的刑釋人員、吸收刑釋人員的企業、刑釋人員以其家人朋友名義的貸款余額約8000余萬元,占全市信貸總量的3%。幫助刑釋人員就業的銀行貸款近年也增加明顯,2007年以來此類貸款累計投放5348萬元,超過2006年以前歷年此類貸款投放總和。對此類貸款結構分析發現,小額信用貸款成為金融扶持刑釋人員的主要信貸品種,達3877萬元,占金融支持刑釋人員資金總額的72.49%。

從幫扶效果分析,金融對刑釋人員的資金幫扶效果明顯:一是改善了刑釋人員的就業狀況。據不完全統計,近五年在金融的幫助下實現就業的刑釋人員為285人,占同期刑釋人員就業總數的74%;二是改善了刑釋人員的生活狀況。在金融幫助下,刑釋人員通過創辦實體、進入企業打工等方式實現就業,有了比較穩定的收入來源,家庭生活質量明顯改善;三是凈化了社會空氣。在金融支持下,大部分刑釋人員專心工作,參與賭博、打架斗毆等情況大為減少;或者為了獲取謀生手段,積極參加各種技術培訓班,文明程度大大提高,社會風氣明顯好轉。

二、刑釋人員對金融扶持的期望

從刑釋人員的金融需求狀況看,目前的金融服務遠遠不能滿足其需要,希望金融機構政策和資金上給予更多的支持。從調查結果看,刑釋人員對金融的需求已經觸及金融信貸的政策層面,主要表現在:

1、出臺信貸幫扶政策。很多刑釋人員反映,他們以前曾有過向銀行申請貸款的經歷,但大多數人因難以通過銀行“信用審查”條款,遭到銀行拒絕。他們希望金融機構從信貸政策層面入手,從制度上解決刑釋人員不能貸款的問題。問卷調查結果顯示,他們認為當前最迫切的是國家盡快出臺《弱勢群體貸款管理辦法》或《弱勢群體信貸促進法》,督促金融機構對弱勢群體貸款區別對待。

2、降低信貸準入門檻。刑釋人員大多經濟及家庭條件差,不能按要求提供抵押物,因此很難獲得銀行信貸親睞。因此,高達65%的刑釋人員在問卷中向銀行提意見,希望金融機構在信貸準入條件上有所區別,對他們以信用貸款為主。據調查,他們認為目前農村信用社“小額農戶信用貸款”、“農戶聯保貸款”和農業銀行的“惠農卡”貸款等貸款品種很好,很適合他們。刑釋人員在問卷中還建議,在信用審查過程中,銀行可向村委會或居委會調查借款人刑釋后的表現,以決定是否放貸。

3、實行信貸優惠措施。調查結果顯示,90%以上的刑釋人員因經濟條件差對當前貸款利率難以承受。他們反映,目前信用貸款的利率仍然相對偏高。很多刑釋人員希望,銀行在放貸過程中對他們進行照顧,適當降低利率或利率下浮幅度相比其他借款人大一些;此外,簡化貸款程序、增加單筆貸款金額、延長貸款期限等優惠措施也在他們的期望范圍內。

三、金融支持刑釋人員的困惑

除了抵押物不足原因外,信認度不夠等方面的劣勢因素也成為制約刑釋人員獲取貸款的障礙。銀行信貸人擔心刑釋人員信用再次出現問題,“懼貸”心理嚴重。

1、缺乏文化技術(見圖1、2)。大部分刑釋人員因文化層次低,沒有技術,缺少一技之長,回歸社會后難以找到合適工作。對刑釋人員的文化技術結構分析發現,具有中專以上文化的刑釋人員的占比僅19%,81%以上的人員文化水平在高中以下,甚至有相當部分人員的文化水平僅停留在小學以下水平;此外,刑釋人員中具有初級以上技術證書的人員占比僅8%,九成以上人員沒有任何技術。文化素質低下和技術特長欠缺成為刑釋人員就業路上的“攔路虎”,也成為銀行進行信貸支持的最大困惑。

2、缺乏經濟基礎(見圖3)。調查結果顯示,63%以上刑釋人員服刑前為家庭主要勞動力,因服刑造成相當部分人員家庭缺少收入來源,經濟陷入困境。截止2009年9月底,百戶被調查刑釋人員的家庭平均資產6.5萬元,相比服刑前資產非但沒有增加,反而有22%的下降;家庭平均儲蓄存款僅為1.85萬元,是全市戶均儲蓄存款的一半。受經濟條件限制,刑釋人員在自主創業過程中,面對好的項目時,只能“望自興嘆”。出于信貸資金安全考慮,銀行對經濟條件差的刑釋人員進行信貸審查時,往往趨于謹慎。

3、缺乏發展潛力(見圖4)。除了文化技術欠缺制約刑釋人員的發展外,年齡問題也成了阻礙其發展的另一個重要因素。據近年來刑釋人員的年齡統計,服刑人員被釋放時的年齡普遍偏大,平均為39.6歲,其中40歲以上人員占大多數,達到51%的比例,35—40歲人員的比例為26%,30歲以下人員的比例為23%。大部分刑釋人員錯過了創業、學習的黃金時期,缺乏主動創業熱情,難以跟上形勢發展。刑釋人員發展后勁不足動搖了銀行對其信貸支持的信心和決心。

4、缺乏社會關系。由于脫離現實生活有一段時間的緣故,很多刑釋人員回來后,往往表現出難以適應。一是適應社會難。高達87%的刑釋人員表示在短時間內“難以適應”社會,其中69%刑釋人員更坦言要2到3年過后才逐漸找回適應社會的感覺;二是人際關系冷漠。由于長時間缺少交流與溝通,刑釋人員與朋友、親戚、家人的關系逐漸疏遠。56%的刑釋有過“有苦不知向誰說”的痛楚;三是社會重新接納認可程度低。據對部分用工企業走訪后發現,72%的企業表示在招錄員工時,會考慮被招用人員的政治表現,對有犯罪前科的人員一般不予招聘,只有15%的企業表示,如果刑釋人員在有人擔保情況下,它們在招聘員工時會予以考慮。社會關系上的劣勢,導致刑釋人員普遍存在自卑心理,不敢主動接觸社會,更不敢向銀行申請貸款支持。

四、金融支持刑釋人員就業的制度設計

弱勢群體的金融需求與目前銀行信貸服務存在突出矛盾。如何解決這一矛盾,成為金融支持弱釋群體的癥結所在。因此,重新進行金融等制度設計顯得尤為必要。本文認為,可采取引進“第三方”對信貸風險適度分擔的策略,對現有一些信貸制度產品進行調整創新,充分調動金融機構的參與積極性,以加大對弱勢群體特別是刑釋人員就業的金融扶持力度。

1、在現有小額擔保貸款基礎上進行制度設計。建議將刑釋人員這一特殊群體納入小額擔保貸款扶持范圍。勞動就業部門優先安排刑釋人員參加技術培訓。金融部門在刑釋人員取得技術培訓合格證后,在《就業失業登記證》、營業執照、結婚證、借款人及配偶、擔保人身份證、戶口等手續齊備的情況下,就可受理貸款申請。

2、在信貸品種創新上進行制度設計。金融機構要加大信用貸款、擔保貸款等貸款種類的創新力度,積極開發出適合刑釋人員等弱勢群體的新的信貸品種。借鑒農戶聯保貸款成功模式,可以設計“刑釋人員+家庭”、“刑釋人員+朋友”等擔保貸款種類,以滿足刑釋人員貸款需求。在貸款試辦階段,應對單筆貸款金額作出規定,最好控制在10萬元以下,且可對貸款要求進行封閉管理,以防范可能產生的信貸風險。

3、在吸納刑釋人員的企業優惠政策上進行制度設計。借鑒福利類企業支持政策,出臺相關的優惠政策。對吸納刑釋人員企業,按1年以上勞動合同的刑釋人員占企業在職員工總數達到一定比例,企業可享受相關的財政、稅收和金融優惠政策,以鼓勵企業吸納更多刑釋人員再就業。

4、在鼓勵刑釋人員自主創業上進行制度設計。一是編制刑釋人員自主創業產業指引目錄。金融機構要精心篩選一些好的項目,編制成信貸支持產業目錄,提供給刑釋人員。對選擇目錄中所含的項目進行自主創業的刑釋人員,在抵押擔保符合貸款條件的情況下,堅決給予信貸支持;二是建立刑釋人員自主創業信貸需求信息反饋制度。刑釋人員自主創業的合理資金需求可通過政府網站設立專門欄目,進行粘貼,實現信息對稱,各金融機構要盡最大努力給予滿足;對確有資金需求又符合貸款條件的,政府有關部門要積極協調有關金融機構解決;三是創新刑釋人員自主創業信貸管理機制。從創新信用評級管理、放寬抵押擔保范圍、提高貸款比例、適當降低貸款利率等方面建立符合刑釋人員自主創業業務特點的信貸管理機制,為刑釋人員自主創業提供個性化的服務。

5、在刑釋人員信貸風險補償機制上進行制度設計。一是政府擔保。建立由政府主導的信用擔保機構,為刑釋人員等弱勢群體向銀行貸款提供擔保服務;二是注重財政政策與金融政策的配合。財政對弱勢金融支持應予稅收優惠和財政補貼,金融機構內部考核和費用核定應區別對待,對開辦弱勢金融的業務和機構予以適當傾斜,允許自主開發項目貸款和產業支持貸款;三是加大財政轉移支付力度。以社會最低生活保障、失業保險等形式加大對刑釋人員的轉移支付,增強其抗風險能力和償付能力,為金融的有效償付提供必要的政策支持。

(課題組組長:朱水發課題組成員:沈忠明、潘有仁、劉金橋)