我國權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制研究綜述

章 瑞

[摘要]近年來，關(guān)于構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的研究逐漸成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的一個熱點(diǎn)。學(xué)者們從多個學(xué)科、多個角度對我國的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了廣泛而深入的探討，并取得了不少的研究成果。本文從六個力面對這些研究成果作出了較為系統(tǒng)的綜述。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力；制約；監(jiān)督；綜述

[中圖分類號]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2009)12-0023-03

權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制歷來都是政治學(xué)研究的重點(diǎn)問題之一，進(jìn)入到21世紀(jì)后，關(guān)于權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的研究逐漸成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問題。目前，對于如何建立和完善我國的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，學(xué)者們從政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、黨建等不同的角度進(jìn)行了研究，取得了較為豐碩的成果。

一、權(quán)力的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，即以權(quán)力制約權(quán)力。在這一方面，涉及的主要問題就是如何科學(xué)配置權(quán)力，并使不同權(quán)力之間能夠相互制約、相互監(jiān)督。胡啟南認(rèn)為“強(qiáng)化權(quán)力制約的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理分工和相互制約”。高山認(rèn)為，完善我國權(quán)力制約和監(jiān)督體制，需要加強(qiáng)“人民代表大會制度下國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力制約監(jiān)督”，加強(qiáng)“各級權(quán)力機(jī)關(guān)相互間的制約監(jiān)督”、“國家權(quán)力機(jī)關(guān)對國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督”、“行政系統(tǒng)內(nèi)部的制約監(jiān)督”、“司法系統(tǒng)內(nèi)部的制約監(jiān)督”。吳振鈞提出要對權(quán)力進(jìn)行橫向和縱向的合理配置，要在橫向上做好“黨政合理分權(quán)”、“政企合理分權(quán)”、“政事合理分權(quán)”、“國家機(jī)關(guān)合理分權(quán)”四個方面的工作，同時也要在縱向上使“中央與地方的權(quán)限劃分科學(xué)合理，運(yùn)行有效”。楊長青認(rèn)為，要加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，就“要適度分解權(quán)力，構(gòu)建權(quán)力之間的制衡關(guān)系”，具體而言，他認(rèn)為可以通過“分解‘一把手過分集中的權(quán)力”、“限制領(lǐng)導(dǎo)干部兼職”、“理順黨委和政府的關(guān)系”、“正確處理地方黨委和人大的關(guān)系”、“正確處理上下級關(guān)系”來使各種權(quán)力之間形成相互制約。同時他認(rèn)為還應(yīng)“建立垂直的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制”、“理順紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的工作關(guān)系”來“要強(qiáng)化專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威，以權(quán)力制約權(quán)力。”周永坤提出。“只有從權(quán)力內(nèi)部對權(quán)力進(jìn)行分解，并在此建立一個穩(wěn)定的、相互制約的權(quán)力體系，以權(quán)力之間的關(guān)系來制約權(quán)力”才能有效地控制權(quán)力。等等。以權(quán)力制約權(quán)力是對權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的一種有效方式，國內(nèi)學(xué)者對于以權(quán)制權(quán)的研究為我國建立科學(xué)的權(quán)力配置體系奠定了理論基礎(chǔ)。

二、權(quán)力的法律制約與監(jiān)督機(jī)制

在強(qiáng)調(diào)法律對權(quán)力的制約方面，楊長青認(rèn)為“制約領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，從根本上說要靠法制。”他提出了“依法行政，用法律約束行政主體”、“完善預(yù)防和治理權(quán)力腐敗的法律，加大法律制裁力度”和“建立和完善獨(dú)立的司法體制”三種途徑來加強(qiáng)法律對權(quán)力的制約。董長春認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)在以法律制度明確權(quán)力活動領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，完成對公共權(quán)力私人性的制約。”他針對制約權(quán)力提出了三點(diǎn)措施：“以法律明確權(quán)力的活動領(lǐng)域”、“以法律確定公共權(quán)力的邊界”、“以責(zé)任制約權(quán)力”。吳振鈞認(rèn)為，以法律制約權(quán)力就是“制定嚴(yán)密的法律法規(guī)，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作過程，控制官員的用權(quán)行為，作到依法行權(quán)，依法行政。”為了能夠達(dá)到用法律控制權(quán)力的目的，他認(rèn)為“要設(shè)置三道互相銜接的嚴(yán)密防線”，即“行為前的法律控制”、“行為過程中的法律控制”和“行為后的法律控制”，通過這三道防線，對權(quán)力進(jìn)行法律上的制約。喻中強(qiáng)調(diào)行政訴訟在權(quán)力制約與監(jiān)督中的重要作用，并提出了實(shí)現(xiàn)行政訴訟制約和監(jiān)督行政權(quán)力的三種方案：提高行政訴訟級別的“小改”方案，由最高法院行政審判庭在各省、市、自治區(qū)設(shè)立“派出法庭”的“中改”方案，在最高人民法院之下設(shè)立相對獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)的“大改”方案。黎仕勇從憲法的角度指出要完善和強(qiáng)化我國權(quán)力監(jiān)督體系，必須建立有中國特色的雙重違憲審查制度。具體方式“一是通過完善人大的立法備案制、批準(zhǔn)制、否決制、撤銷制等確立人大的“違憲審查制度”(立法審查)，二是賦予或授予最高人民法院“違憲審查權(quán)”(司法審查)。”只有這樣才能發(fā)揮憲法監(jiān)督的作用。姜明安認(rèn)為，“憲法只有得到有效實(shí)施，憲法確立的公民基本權(quán)利才能得到有效實(shí)現(xiàn)，憲法規(guī)定的國家權(quán)力分工與監(jiān)督制約機(jī)制才能真正有效運(yùn)作”，因此，“在公民基本權(quán)利遭受其他任何個人、組織不法侵害之時，法院應(yīng)以不違憲的具體法律進(jìn)行裁判；當(dāng)無此具體法律時，法院以憲法作為直接依據(jù)進(jìn)行裁判，這是理之自然。”從法律的角度進(jìn)行研究成為目前學(xué)者們研究權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的一個重要視角。

三、權(quán)力的社會制約與監(jiān)督機(jī)制

在以社會制約權(quán)力方面，學(xué)者們也取得了不少的成果。郭道久認(rèn)為，要充分發(fā)揮利益群體、第三部門和大眾傳媒對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。吳振鈞認(rèn)為以社會成員的權(quán)利制約權(quán)力是“民主社會所獨(dú)有的一項(xiàng)偉大的法治戰(zhàn)略”，符合人民主權(quán)的觀點(diǎn)，因此“社會組織、社會團(tuán)體、社會成員有權(quán)通過參政權(quán)、控告權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、罷免權(quán)、聽證權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)的行使，維護(hù)自身利益，制約權(quán)力行為”金海和提出，以公民權(quán)利制約公共權(quán)力，可以從“完善法制建設(shè)”、“加強(qiáng)民主政治建設(shè)”和“提高社會全體成員的民主和法治意識”三個方面入手。陳宏彩從政治參與的角度強(qiáng)調(diào)以權(quán)利制約權(quán)力的方式，即“必須使由代議制政體構(gòu)成的封閉的決策體制和運(yùn)行機(jī)制引入更多的民主、開放因素，讓普通民眾享有充分地獲取政府信息、自由地表達(dá)政治意見、合法地參與政治決策的機(jī)會與權(quán)利。”只有這樣，當(dāng)政府權(quán)力侵犯公民合法權(quán)利時，公民才能享有通過法律途徑抵制侵害、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利。汪來杰則在《以權(quán)利制約權(quán)力的思考》一文中對以權(quán)利制約權(quán)力的時代價值、表現(xiàn)形式、路徑選擇作出較為詳盡的論述。

另外，在以社會權(quán)利制約權(quán)力的方面，很多學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)了輿論監(jiān)督對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用。如葉戰(zhàn)備認(rèn)為“輿論監(jiān)督因其自身具有的獨(dú)特功能已成為當(dāng)代社會監(jiān)督最有力的途徑之一”，可以從“輿論監(jiān)督立法”、“保障新聞媒體和公眾的知情權(quán)”、“營造良好的輿論監(jiān)督環(huán)境”三個方面來加強(qiáng)輿論對權(quán)力的監(jiān)督。王仲勤提出目前我國新聞監(jiān)督存在的“五難”，即“接受采訪難”、“審查通過難”、“稿件發(fā)表難”、“解決問題難”、“記者處境難”，并分析了存在這些問題的原因。宗旭提出了“普及法律知識，提高全民的輿論監(jiān)督意識”、“強(qiáng)化政府管理的透明度，營造良好的輿論監(jiān)督環(huán)境”、“建立有效的輿論監(jiān)督體制”等三項(xiàng)加強(qiáng)輿論監(jiān)督的舉措。

發(fā)達(dá)國家的民主政治發(fā)展已經(jīng)表明，權(quán)力的社會制約與監(jiān)督是當(dāng)代權(quán)力

制約與監(jiān)督機(jī)制中非常有效的途徑之一。從目前國內(nèi)的理論研究和政治實(shí)踐發(fā)展來看，通過社會來制約和監(jiān)督權(quán)力將會成為推進(jìn)我國權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的最值得期待的生長點(diǎn)之一。

四、權(quán)力的道德制約與監(jiān)督機(jī)制

在強(qiáng)調(diào)道德對權(quán)力的制約與監(jiān)督方面，張康之認(rèn)為“道德制約在一切存在權(quán)力的地方都有著普遍意義。”要發(fā)揮道德對權(quán)力的制約作用，必須要“在公共行政中，引進(jìn)道德的因素，建立行政道德的規(guī)范體系，并為行政道德發(fā)揮作用提供環(huán)境支持”。楊長青認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部要“樹立正確的權(quán)力觀”、“樹立社會主義的義利觀”、“樹立馬克思主義的群眾觀”、“樹立社會主義的苦樂觀”、“樹立社會主義廉政觀”以此來實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的道德制約。林興發(fā)指出“由于制度制約存在局限性，因而對權(quán)力的道德制約是必要的。”而“權(quán)力的道德制約關(guān)鍵在于提高權(quán)力主體的思想道德素質(zhì)，增強(qiáng)權(quán)力主體的自律能力。”因此，引導(dǎo)干部樹立正確權(quán)力觀，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部道德教育，提高領(lǐng)導(dǎo)干部道德修養(yǎng)就顯得尤為必要。廖孝英認(rèn)為，“倫理責(zé)任的約束是防止權(quán)力濫用的內(nèi)在途徑”，“可以保證行政官員把公眾利益和制度價值真正內(nèi)化為個體行政人員的內(nèi)在道德責(zé)任。”因此，必須注重加強(qiáng)公務(wù)員的行政道德建設(shè)，強(qiáng)化行政道德對公務(wù)員行為的約束作用。另外王彥東、周紅在對權(quán)力的道德制約方面也作了較為深入的研究。

五、權(quán)力的黨內(nèi)制約與監(jiān)督機(jī)制

鑒于中國共產(chǎn)黨在我國的特殊地位，如何構(gòu)建中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制成為推進(jìn)中國特色權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的一個重要方面。很多學(xué)者對黨內(nèi)權(quán)力的制約與監(jiān)督問題作了專門的研究。喻中指出，要加強(qiáng)對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督，首要的就是“通過選舉制加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”，通過“完善選舉的程序與技術(shù)實(shí)現(xiàn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。”同時喻中指出，在推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的過程中，“雙規(guī)”是“黨內(nèi)監(jiān)督制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，也“是當(dāng)代中國權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的一個重要紐結(jié)”，因此，有必要對“雙規(guī)”制度進(jìn)一步加以完善，“使之與權(quán)力監(jiān)督的其他環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效的對接，從而整合出一個更有效能的權(quán)力監(jiān)督體制。”“黃百煉認(rèn)為可以通過“健全‘一把手的選拔任用機(jī)制”、“健全正確發(fā)揮‘一把手作用的決策機(jī)制”、“建立預(yù)防‘一把手蛻化的警示機(jī)制”和“建立對‘一把手不能始終保持先進(jìn)性作用的淘汰機(jī)制”等四項(xiàng)措施來加強(qiáng)對各級組織“一把手”的監(jiān)督。楊長青提出，要加強(qiáng)共產(chǎn)黨內(nèi)部的監(jiān)督，必須充分發(fā)揮黨員和黨的代表大會的監(jiān)督作用，同時還要“強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子集體內(nèi)部監(jiān)督”、“加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查”以及“拓展對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力監(jiān)督的時空”等。這樣才能將多方面的監(jiān)督形成合力，實(shí)現(xiàn)黨的內(nèi)部監(jiān)督。另外，黃明哲、郭文亮、唐士其、楊久華、王海軍等人也對黨內(nèi)權(quán)力的制約和監(jiān)督提出了很有價值的觀點(diǎn)。

六、權(quán)力運(yùn)行過程的制約與監(jiān)督機(jī)制

近幾年，國內(nèi)對權(quán)力制約與監(jiān)督的研究出現(xiàn)了一個新的趨勢，越來越多的學(xué)者轉(zhuǎn)向了對權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行制約和監(jiān)督的研究，并且取得了一定成果。如中國行政管理學(xué)會課題組提出，目前我國的權(quán)力運(yùn)行存在“權(quán)力安排不盡合理”、“權(quán)力運(yùn)行程序欠缺規(guī)范透明”、“權(quán)力運(yùn)行的法制化程度不高”等問題，針對這些問題，中國行政管理學(xué)會課題組提出了“加快政府職能的轉(zhuǎn)變”、“優(yōu)化權(quán)力配置”、“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序”、“把權(quán)力運(yùn)行納入法制化軌道”、“加強(qiáng)行使權(quán)力的自我約束”等五種解決措施，以此來加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行過程的制約和監(jiān)督。丁紀(jì)春也提出了“要對權(quán)力進(jìn)行全過程監(jiān)督”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，目前我國的“監(jiān)督機(jī)制中存在的一個突出問題，就是事前、事中監(jiān)督不夠，主要是事后監(jiān)督、懲戒性監(jiān)督，沒有做到超前預(yù)防。”而要改變這種狀況，最根本的就是從權(quán)力生成的源頭、權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)開始監(jiān)督，真正做到領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使到哪里，領(lǐng)導(dǎo)活動延伸到哪里，監(jiān)督就實(shí)行到哪里。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。周智也對加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督提出了自己的觀點(diǎn)，他認(rèn)為要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督就要“在建立健全對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)作的全過程，包括對權(quán)力行使主體，權(quán)力實(shí)施過程，權(quán)力運(yùn)行后果等環(huán)節(jié)實(shí)行全面的管理、控制和監(jiān)督。”他還提出通過“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督的思想建設(shè)”和“對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督的制度化、法制化建設(shè)”來保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的觀點(diǎn)。而韓健則認(rèn)為應(yīng)該從權(quán)力的授予、權(quán)力的行使、權(quán)力運(yùn)行的后果三個方面入手，通過多種制約和監(jiān)督手段來加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。在具體的策略上，他提出了健全選舉制、強(qiáng)化新聞監(jiān)督、完善政績考核制度和責(zé)任追究制度等一系列措施。從權(quán)力運(yùn)行的角度進(jìn)行研究已經(jīng)成為目前學(xué)者們研究權(quán)力制約與監(jiān)督的一個新視角。

綜上所述，目前國內(nèi)在權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的研究方面取得的成果還是比較豐富的，這些成果為我國進(jìn)一步開展權(quán)力制約與監(jiān)督理論和實(shí)踐的研究奠定了基礎(chǔ)。但是我們也應(yīng)該看到，目前的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在：一是個別研究多，系統(tǒng)研究少。目前國內(nèi)的研究大多集中在對權(quán)力制約與監(jiān)督的某一個或幾個方面的研究，而系統(tǒng)地研究中國的權(quán)力制約與監(jiān)督的則較少。二是應(yīng)然研究多，實(shí)然研究少。目前國內(nèi)的研究多是介紹與權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制相關(guān)的理論，并在此基礎(chǔ)上研究我國權(quán)力制約與監(jiān)督的應(yīng)然狀態(tài)，而對于如何將國內(nèi)外的相關(guān)理論和歷史經(jīng)驗(yàn)與我國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來，在實(shí)然層面上解決我國的權(quán)力制約與監(jiān)督問題的研究較少。三是看到問題的多，解決問題的少。尤其是對于我國權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制中存在的深層次問題，在現(xiàn)實(shí)中探討解決方式的研究更是較少。這些問題的存在為學(xué)者們提供了進(jìn)一步研究的空間。