失地農民社會保障芻議

宛勝斌

[摘要]城市化是人類社會發展的客觀規律，城市化的推進必然要占用大量耕地，產生失地農民。在農村社會保障體系尚難以建立的情況下，土地實際擔負著農民基本的生活保障功能。因此，加快建立失地農民的社會保障體系，有利于消除城鄉二元結構，統籌城鄉經濟社會發展，加快推進城鄉一體化進程。

[關鍵詞]城市化；失地農民；社會保障

[中圖分類號]F20；F32[文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)12-0048-02

失地農民是我國城市化與工業化的必然產物，伴隨著城市化、工業化進程的始終。早在計劃經濟時代就存在著失地農民，由于當時各級政府采取讓農民“以土地換就業”政策，從而使他們在國有企業內就業，消除了失地農民今后就業、養老等一系列問題。然而，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，上世紀90年代以后，征地安置補償費代替了招工指標，大量土地被征用后，勞動力不再由政府安置就業，而是按市場經濟的辦法自尋出路。這樣，失地農民問題開始顯現。如今，失地農民的社會保障問題已經成為全國性的普遍問題。

一、失地農民問題產生的原因

1二元經濟社會結構下對農民利益的忽視。長期以來，我國實行的是城鄉有別的政策體系。在農村，實行“奉獻性”的財政政策和價格政策，長期的超低農業投入，并通過“剪刀差”的價格方式，轉移農產品價值。在對待農民問題上，實行的是“忽視性”的政策，主要表現在：一是長期以來實行重城輕鄉的“二元型”社會福利保障制度。二是實行農工有別的金融信貸政策。三是實行文化教育的“非國民待遇”。

2土地征用制度的缺陷。目前土地征用制度安排已呈現一種利益分配的非公平化傾向，制度設計本身的缺陷給亂占耕地、侵害農民權益提供了方便。土地征用制度的缺陷突出表現為：一是土地產權模糊。由于我國農村實行家庭聯產承包責任制，農村集體經濟組織缺位，“集體產權”的制度安排使集體與農民的權益關系變得模糊，土地產權“集體所有”經常成為“政府所有”，土地集體所有權虛置。二是征地范圍界定不明。農地征用是政府基于公共利益的需要而有償取得農地所有權的一種措施，但《憲法》和相關法律都未對“公共利益”作出明確界定。使得“公共利益”的土地征用和商業目的的土地征用混雜在一起，造成滿足“公共利益”需要的土地征用權被某些部門或機構濫用。三是征地補償標準不科學。依據《土地管理法》，我國現行征地補償采取“產值倍數法”的計算方式，這種測算辦法并不能真正體現土地的價值和勞動力失業損失。

3“政府尋租”行為的存在。與失地農民利益受損形成鮮明對比的是政府部門利用現行征地制度的不完善和掌管的征地主動權，大肆“尋租”，收益不斷膨脹，這是當前政府部門熱衷于征用土地的根本所在，也是失地農民利益受損的關鍵原因。

4失地農民自身的原因。一是失地農民的素質普遍較低，決定了他們不可能很快地適應市場化就業需求的趨勢。二是自主就業環境差。目前就業指導機制尚不健全，缺乏有針對性的就業培訓，導致失地農民就業困難。三是就業市場信息不對稱，信息整合能力差，使得農民在征地和就業過程中處于信息不暢的狀態。四是失地農民再就業成本過高。土地被征用以后，制造業和建筑業成了失地農民就業的主要行業，由于農民在城鎮中新的居住地往往比較偏離工業區，造成工作成本大大提高。五是小農意識根深蒂固。很多失地農民習慣于以前自給自足的生產和生活方式，封閉保守，自主就業意識差，寧愿靠低保維持基本生活。

二、我國現行失地農民社會保障體系建設存在的問題

雖然我國失地農民社會保障工作取得了一定的進展，但真正覆蓋全國失地農民、適應失地農民特征的社會保障體系還沒有建立，對失地農民社會保障還沒有相應的制度規范，主要存在以下缺陷：

1思想認識上有缺陷。一是少數部門的領導對此認識模糊，甚至置失地農民利益于不顧，片面靜止地分析估算土地產出效益，對農民靠土地生存的依賴程度和對農民耕種土地——加工增值——發展飼養業的土地產出鏈所產生的效益估計不足，進而對農民失地問題不予重視。二是失地農民只顧眼前利益，對征地補償費的處置缺少長遠打算，對交納社保款不主動。

2制度建設上有缺陷。2003年以來，我國各級政府下發了一系列文件，各地也就失地農民社會保障、最低生活保障中的具體問題作出了規定。但總的說來，農村社會保障體系尚未健全，仍存在勞動保障政策不完善、不配套，農村社會養老保險政策、法規體系不健全，基金監管、運營不規范等難題。由于社會保障制度、政策、法規不健全，實施措施不配套，失地農民成了城鎮與農村之間的無著落的邊緣群體。

3資金供給上有缺陷。統計資料表明，全國社會保障資金嚴重短缺的問題越來越突出。養老保險負擔呈逐年加重之勢，基金支撐能力逐年減弱，并形成巨額缺口。市縣政府財政資金緊張，無力擔負失地農民社會保障資金的支出。

4管理體制上有缺陷。至今失地農民社會保障方面仍缺乏統一協調的管理機構。因管理體制、資金籌措、社保標準等方面的問題，失地農民所在的當地政府無力統籌解決失地農民的社會保障問題，有不少地區失地農民的社會保障問題無人過問，特別是失地農民集中的地方，將過去的村民委員會改為了居民委員會，而實際上成了“村不村”、“居不居”的空間地帶。

三、失地農民社會保障體系的構建

(一)失地農民社會保障的內容

現階段，建立失地農民的社會保障制度，應該先建立失地農民最低生活保障制度，然后是基本養老和基本醫療保險制度，待經濟發展到一定程度后再發展完善社會救濟、社會保險和社會福利制度。

1建立適當水平的最低生活保障制度。具體包括：一是合理界定保障對象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時或永久地低于國家公布的最低生活水平的人群。只要符合條件，不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。二是科學確定最低生活保障線標準。須從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準。最低生活標準在不同的地區之間可以存在差異。三是確立多渠道的資金籌集機制。我國農村居民最低生活保障資金由財政和鄉鎮、村民委員會集體經濟共同負擔，同時還必須輔之以社會化幫扶的渠道募集資金。

2建立失地農民養老保險制度。現實的做法是，制定出臺失地人員基本養老保險辦法。這個辦法應遵循以下原則，一是“行政推動、政策引導、農民參保、財政補貼”的原則。實行低門檻準

入，多檔次選擇，不同標準享受，并實現征地與城保并軌運行，統一管理。二是相銜接原則。方案辦法既要區別于城鎮職工基本養老保險和其他保險，又要考慮與城鎮職工基本養老保險和已建立的農村養老保險等相銜接。三是區別對待原則。對征地時已經超過或接近超過勞動年齡段的人員，采取一次性繳費，直接進入養老保障體系；對征地時的中年人員，可按不同年齡段每人分別一次性繳納不同年限的基本養老保險費后，納入城市統籌；對征地時的年輕人員，由于不確定因素多，原則上不用一次性補繳基本養老保險。四是自愿與強制相結合原則。對較早失地人員參加社會養老保險采取以自愿參保為主，對新征地人員則采取應保盡保的強制辦法。五是因地制宜、循序漸進原則。征地一批，實施一批，先行試點，推動全局。六是務實優惠原則。如繳費總額可以允許分數年繳納，繳費標準允許不同檔次選擇；若出現死亡事故征地養老保險費尚存余額的，可由其合法繼承人和指定受益人繼承；失地人員和村集體的繳費分配比例，可根據各村不同情況通過民主協商靈活確定等。七是在建立失地農民基本養老保險制度過程中，要采取“政府出一點、集體出一點、個人交一點”的原則，多方籌資，共同負擔。

3建立多元醫療保障制度。一是為失地農民建立相應的社會醫療救助制度。該制度由社保部門牽頭，基金來源以政府出資為主，集體扶持，社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面捐助，按照互助共濟、權得相當、規范管理、封閉運行的原則為失地農民提供醫療救助服務。二是鼓勵失地農民參加商業醫療保險。對于有經濟實力的村，可將部分征地補償費用于大病醫療保險，解除失地農民因病致貧的后顧之憂。商業保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式，可以為失地農民投保團體大病保險等。三是集體經濟實力較強的鄉鎮建立新型合作醫療保障制度。克服傳統制度的弊病，彰顯互助共濟制度模式的生命力，改革就必須從合作和新型兩個角度入手。

(二)建立失地農民社會保障的配套措施

1明確政府在失地農民社會保障中的角色定位。隨著城市化的加速推進與失地農民的矛盾日漸尖銳，必然要求政府在社會保障制度運行中扮演著執行主體的角色。政府規定社會保障制度結構和運行規則，制定、調整社會保障政策，運用經濟杠桿進行調控并對社會保障財務負有最后的責任。

2改革現有的土地征用制度。土地征用制度改革要解決的首要問題是用地方獲得土地使用權的方式。總的來說，無論是國家重點工程、公益性建設用地，還是工商業經營性用地，均可對土地進入一級市場采取寬松的政策。前者以強制性的國家征地的途徑獲取土地使用權，要采取公平補償的原則，提高土地補償安置費標準，為失地農民參加失業、養老、醫療保險提供一定的保障，降低因征地帶來的失地農民長期基本生活風險；后者由于一般不具有公益性，或公益性已處于較為次要的地位，征地不應具有強制性，可引入競爭機制和談判機制，在按規定將土地轉為建設用地后，農民與用地方自行談判確定補償安置費數額，也可允許農民以土地使用權入股、出租的方式參與土地的開發，分享社會進步產生的土地增值收益。

3完善失地農民就業機制。一是政府強化服務，拓寬就業領域。以往的政府就業服務機構，局限于城市范圍，失地農民的就業權得不到保障。因此，應當建立城鄉勞動力市場信息服務體系，使失地農民享受與城里人一樣的就業服務。二是建立失地農民的教育培訓保障機制。對失地農民進行教育培訓是為提高其就業素質創造條件。要建立健全以職業技術教育為主的、多層面的失地農民職業技能培訓網絡體系，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，努力提高其素質，緩解就業壓力，維護社會穩定。同時對失地農民的子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。三是建立再就業創新機制。應按照市場化原則，徹底打破城鄉二元就業體制，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。同時制定城鄉統一的勞動力就業政策，對失地農民自謀職業的應參照城鎮失業人員再就業政策給予稅收等優惠政策，引導和教育失地農民轉變觀念。對吸納失地農民達到一定數量的二、三產業應給予必要的政策扶持，并對失地農民興辦二、三產業給予必要的政策傾斜。