劉少奇對權力制約理論的探索

王玉波

摘要：如何有效地監督與制約權力是一直困擾著我們黨和政府體制建設的重大戰略問題。劉少奇在長期領導黨和國家政權的建設實踐中，提出了法院獨立審案、限制國家領導人的權力和“公開的反對派”等一系列權力制約的主張。劉少奇關于權力制約的理論，對我們深入開展廉政建設工作，加強社會主義民主和法制建設具有重要的指導價值。

關鍵詞：劉少奇；權力；監督；制約

中圖分類號：D6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0023-05

長期以來，權力制約一直是政治理論和實踐建設的一個核心問題。馬克思結合巴黎公社的經驗指出：“勤務員總是在公眾監督之下進行工作”，才可能保證公權公用。[1]劉少奇作為黨和國家的主要領導人之一，也深知建構有效的權力監督和制約機制是黨和政權建設的必然要求。劉少奇早在1948年就不無憂慮地指出：“勝利后，一定會有些人腐化、官僚化”[2]413。如果黨不能采取有效措施制約權力的濫用，脫離群眾的話，黨“就會象安泰一樣被人扼死”[2]397。建國后，劉少奇進一步意識到權力缺乏有效的監督和制約是造成黨和國家機關中官僚主義和權力濫用的主要原因，并對對權力制約理論進行了大膽的探索，提出了許多獨到的見解，如他提出的“四大監督”思想、法院獨立審案、限制國家領導人的權力等見解，可謂其權力制約理論的精華。本文擬對劉少奇的權力制約理論作一初步探討和分析。

一、權力制約的基礎：健全監督和制約權力機制

英國歷史學家阿克頓有句格言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”[3] 劉少奇明確指出，如果權力不受監督和缺乏制約，干部難免腐化墮落，而且“好的干部如果沒有經常監督也可能變壞”[4]174。為了健全對權力的監督、制約機制，劉少奇提出了以下主張：

（一） 健全監督機制

劉少奇要求，“對一切國家機關工作人員都應實行監督。除了廣大人民的監督外，還必須加強各級監督機關和檢察機關，認真實行國家的監督。”[4]174 具體說來，劉少奇主張從以下幾個方面健全監督機制：一是黨的監督。對于共產黨員來說，黨委、黨代表會、黨員群眾的監督，是“最主要的”[5]644。任何黨員，包括各級領導干部都必須接受黨委和黨代表會的監督，黨的干部還必須接受黨員群眾的監督，否則就是違反紀律，必須受到黨的紀律的制裁。劉少奇尤其重視對掌握權力的領導干部的監督，提出“每一個黨的領袖、黨的領導者都要受黨員的監督。”[5]644二是群眾監督。黨的性質和宗旨決定黨的各級干部必須接受人民群眾的監督。1955 年在與青海省委、西安市委等同志的談話中，劉少奇指出：“為了提高黨和國家機關的工作，要號召群眾監督。”[6]335寫信反映情況，是人民群眾監督的重要方式，因此他要求必須認真對待群眾來信。無論什么信，即便反革命信，也決不能任何一級機關都可以檢查，必須“信寫到哪一級，只能哪一級拆看”[6]503。凡是公然扣壓群眾來信和追究反映真實情況的行為，實際上就是反對監督，“是黨的紀律和國家法律所絕對不能容許的。”[4]401為了加強群眾監督，他要求“訂出一種群眾監督的制度，使我們的領導機關和領導人接近人民群眾”[5]645。這就從制度上提出了人民對黨和國家機關工作人員監督的問題。

三是民主黨派的監督。在談到民主黨派監督的作用時，毛澤東曾說：“為什么要民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。”[7]劉少奇十分贊同毛澤東的觀點，認為“應當采取共產黨和各民主黨派長期共存、互相監督的方針。”[4]246各民主黨派同共產黨長期共存，有利于發揮各黨派的優勢，在各黨派之間起到相互監督的作用。他要求，我們的黨員和干部要善于從各民主黨派和無黨派民主人士的監督和批評中得到幫助。

四是新聞輿論監督。新聞報道能夠有力地制約濫用權力，尤其在缺乏其他制衡政府官員措施的情況下，作用更是明顯。劉少奇曾明確要求，新聞工作者要做“黨和人民的耳目的喉舌”，對黨的政策和工作中的缺點要大膽地提出來。“人民的呼聲，人民不敢說的，不能說的，想說又說不出來的話”[2]247，報刊都應真實準確地反映出來。1956 年在聽取新華通訊社負責人匯報工作時，他強調新聞報道必須客觀、真實、公正、全面，對當時新聞報道中“報喜不報憂”的傾向提出了批評。他要求中國新聞工作者學習西方同行的優點，“應該是好的要講，不好的也要講。”[6]367只有這樣，才能充分發揮新聞輿論的監督作用。

除了以上“四大監督”的思想外，劉少奇還提出了加強對國家工作監督的四個方面。第一，加強黨對國家機關的領導和監督；第二，加強全國人民代表大會對中央政府的監督和地方各級人民代表大會對地方各級政府的監督；第三，加強各級政府機關的由上而下和由下而上的監督；第四，加強人民群眾和機關中的下級工作人員對國家機關的監督。劉少奇的這些監督思想不但在當時具有重要作用，而且對我們現在完善監督制度仍有重要的指導意義。

（二） 以權力制約權力

“要防止權力濫用，就必須以權力制約權力。”[8]任何公共權力應該通過其它國家機關及相應制度來規范和約束，以便保證其在正常的軌道上運行。在權力制約權力方面，劉少奇作了可貴的探索。20 世紀60 年代初，一些黨政負責人不通過公檢法部門，隨便批準逮捕人，有的單位甚至擅自搞拘留、勞教，這使社會主義民主和法治建設受到了很大的破壞，一定程度上助長了權力腐敗的風氣。鑒于這種情況，劉少奇提出公檢法與黨政部門之間“要有對立面，唱對臺戲”的權力制衡的觀點。[4]451他提出“從理論上、方針原則上、機構分工上和具體辦法上搞出一套來”[6]554，加強公檢法與黨政部門之間的相互制約，防止黨政部門對國家權力的濫用，產生政府的腐敗行為。具體操作上，他建議“檢察院、法院要獨立辦事，黨委不要干涉具體事務”，黨委什么都干涉不好[4]452。同時，劉少奇指出，法院獨立審案是憲法規定的，黨委和政府不應該干涉它們判案。值得一提的是，他強調不要提政法機關絕對服從各級黨委領導。如果黨委違法，就不能服從，只能服從國家法律和中央的政策。劉少奇特別要求，“以后下面公檢法向上級寫報告要直接報，不要黨委批準，經過黨委批準是錯誤的。”[6]554在這里，劉少奇實際上提出了兩個重要觀點：一個是保障審判權和檢察權的獨立；另一個是公檢法與行政機關分工負責、相互制約。以今天的眼光看來，無疑是很有見地的，劉少奇作為深受馬列經典理論熏陶的無產階級革命者，能有如此見解實屬難能可貴。

此外，劉少奇還提出了對國家領導人的權力加以限制的主張。鑒于斯大林肅反擴大化的教訓，劉少奇提出了“國家領導人的權力應該有一定限制，什么事情他有多大權力，什么事情不準他做，應該有一種限

制。”[5]708筆者認為，在劉少奇之前，尚未見無產階級革命領袖明確提出對無產階級政權領導者的權力加以限制的主張，因此可以說，劉少奇有關限制國家領導人權力的思想是對馬克思主義國家政權學說的重大豐富和發展。無疑，無產階級政黨是歷史上優秀的政黨，但由于無產階級政黨和國家歷史不長，再加上經典理論的局限，政黨和政府體制方面都有許多不足之處，很難保證選出的領導人全部是最優秀的人物。另外，無產階級國家領導人與一般社會成員一樣有著七情六欲，一樣要受到傳統社會意識的侵蝕，即使原來最大公無私的優秀領導人如果沒有一定的制約，在特定情況下也同樣可能淪落為權力濫用者。如果國家領導人濫用權力，則會造成國家層面的權力濫用行為，后果往往是難以預料的。“文革”等災難性運動的接連發生雖然有很多原因，但黨和國家的最高領導人的權力缺乏有力制約，國家最高權力被濫用無疑是最關鍵的因素，這也與當時黨和政府對劉少奇的這一正確主張缺乏高度重視不無關系。在新時期，劉少奇提出的對國家領導人權力制約的主張，尤其值得我們認真對待。

二、權力制約的制度保證：健全民主和法治制度

“一切政治問題都是制度問題，……通往更平等的進步只能靠對權力的制度控制來保證。”[9]健全的民主和法治制度是有效權力制約的根本保證。法治不完善，民主不健全，一切權力制約舉措必然流于形式，起不到應有的作用。

（一） 健全法律體系，加強法治建設

美國法學家埃德加·博登海默曾提到，“法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，不論這種權力是私人權力還是政府權力”[10]。而立法工作是以法制約權力的首要環節，劉少奇對之極為重視。劉少奇在1952 年“三反五反”運動中，主持制定了《中華人民共和國懲治貪污條例》。《條例》盡管規定過粗，不少方面缺乏可操作性，但它作為新中國第一部專門的廉政建設法規，規定了一系列反腐倡廉的原則，從而開始把權力制約工作納入法治化的軌道上。1954年，劉少奇主持起草《中華人民共和國憲法草案》獲全國人民代表大會通過，這就為制約干部濫用權力提供了根本的法律基礎。在社會主義改造即將完成時，劉少奇又提出，為了防止權力腐敗，懲治犯罪，當前的迫切任務就是“著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。”[4]253這是因為，在社會主義改造完成以后，原來那些臨時性的法律顯然已不適應形勢的需要了，因此加強法律體系的建設，建立完備的法治是確立權力制約的必然要求。

當然，“制權之法必須成為社會的實踐，得到嚴格的執行和遵守，才能達到法治的目的。”[11]因此，嚴格依法辦事是制約權力濫用的中心環節。劉少奇指出，無論誰違法犯罪，不管資格多老，官有多大，都必須受到法律的制裁，決不能有任何人和任何組織享有凌駕于法律之上的特權。這樣，才能實現對權力的有力制約，遏制權力的濫用。鑒于黨在國家中的領導核心地位，黨員尤其黨政干部對遵守法律負有更大的責任，“必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用”[4]168，否則，就要受到法律更為嚴厲的制裁。應該承認，我們國家在接下來相當長的時間里，制約權力的法律體系建設和執行方面并沒有沿著劉少奇的思路走下去，相反走了一條很大彎路。當然這是歷史慣性使然，也是共和國給歷史留下的遺憾。

（二） 健全黨和國家的民主生活，擴大民主

歷史經驗已經充分證明：權力制約是社會主義民主的重要內容，沒有權力制約，就沒有社會主義民主。同樣，只有實行真正的民主政治，才能防止黨和政權腐敗，保持干部的廉潔自律。但隨著革命和建設的勝利，一些黨員和干部有了驕傲自滿的情緒，開始破壞黨和國家的民主生活，劉少奇斥責之“是人民的大敵，是無產階級的大敵，是共產黨的大敵”[4]375。為了扭轉這種不良風氣，劉少奇向全黨提出了健全黨和國家的民主生活、擴大民主的要求。

首先，必須發揚黨員和干部的積極性，充分地開展批評與自我批評。有無認真的批評與自我批評是無產階級政黨區別其他政黨的顯著標志之一。要啟發黨員和干部對黨的政策與工作的積極負責精神，要使他們敢于和善于提出問題，發表意見，批評缺點。為此，各級領導干部必須首先負起責任，定期向黨員和下級組織報告自己的工作，“必須鼓勵、支持和保護由下而上的批評。”[5]708每一個黨員群眾都有權利向黨組織的任何領導人提出批評意見，黨的領導干部必須虛心傾聽群眾意見，實行“言者無罪，聞者足戒”，絕對不能壓制民主，尋隙報復。“任何黨員都有權利向上級組織一直到黨的中央，反映工作中的情況和問題，反映負責干部的缺點和錯誤。”[5]715他還指出，上級組織必須認真對待黨員反映的問題，而不能采取任何形式的追究。任何壓制民主、壓制批評的黨政干部，都必須受到黨紀國法的處理。

其次，針對60 年代初期黨內“一言堂”、“家長制”等個人專斷作風，劉少奇又提出了“要有公開的反對派”這一尖銳的觀點。“要有反對派，人民中間也好，黨內也好，要有公開的反對派。”[5]714即使是錯誤的反對派，只要他不違反紀律，不搞陰謀活動，而是持有不同意見的反對派，都應該允許存在。這與毛澤東提出的“要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好”[12]遙相呼應。劉少奇之所以提出這樣尖銳的觀點與個人性格及他對形勢的深刻認識有關。從個人性格來說，劉少奇一向胸襟坦蕩，光明磊落，“素以觀點的鮮明性和尖銳性著稱，他在討論問題時毫不隱瞞自己的觀點，而且力求明確地表達自己的觀點。”[13]從對當時形勢的認識看，他認為，“大躍進”以來的幾年中，不少領導干部不講民主，不聽反面意見，不能有反對意見，個人專斷作風盛行，導致了黨和國家民主生活的嚴重窒息。毋庸質疑，劉少奇的這一觀點決不是要搞什么“三權鼎立”、“輪流坐莊”，而是希望以“反面意見”限制濫用權力，以“公開的反對派”約束個人專斷，這是對黨和國家的民主制度建設“大膽且具有深遠意義的探索”[14]。

三、權力制約的要求：正確處理黨與政府、黨與非黨組織的關系

在長期的民主革命過程中，由于黨非常注重對黨政的集中統一領導，逐漸形成了“一元化”的領導體制。但建國后，對“一元化”領導的理解和執行出現了偏差，以黨代政，包辦群眾組織，甚至出現了“第一書記決定一切”[5]630的專斷現象。因此，正確處理黨與政府、黨與非黨組織的關系，是執政黨和政權建設的重要方面，也是加強權力制約的要求。

（一） 正確處理黨與政府的關系

劉少奇認為，我們必須堅持黨領導一切的原則，但這并不是說黨對一切都進行干涉，把一切事情都包辦起來，黨沒有必要也不可能包辦一切，只能在“思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領導作用。”[5]624要改善和加強領導，必須改變以黨代政的情況，這是因為黨與政府的職能和工作方式是不相同

的。從職能上看，黨是站在監督的地位來指導和幫助政府工作，著重“管干部、管思想、管政治”[5]704，而政府主要管業務工作。從工作方式看，黨不是國家的權力機關，黨實現自己的領導只能依靠理論、路線、方針和政策的正確性，通過廣大黨員的先鋒模范作用，通過大量深入仔細的思想政治工作和說服教育的方式來實現。而政府領導雖然也需要說服教育方式，但更主要的是依靠權力來履行自己的職責。人民政府的各級機關和干部都是由代表人民利益的代表大會產生，直接履行人民代表大會所賦予的權力，對人民代表大會負責。為了有效地履行職責，人民政府設立了各種行政機關，強制推行人民代表大會所制定的政策。如果黨包辦行政系統的日常工作，不但“使行政系統不能發揮應有的作用，同時也使黨自己不能集中精力好好地研究黨中央的方針、政策，……把領導工作切實做好。”[5]698因此，我們必須確立正確的黨政關系，既不能放棄對政權的領導，又不能以黨代政，包辦政府，應該明確黨和政府的具體職能，使黨和政府各司其職，各盡其責。正如毛澤東所說：“黨是黨，政權是政權，黨在政權中的領導作用，只是司舵對于全船的作用一樣”。[15]劉少奇的這些思想對我們今天進行的政治體制改革仍有一定的借鑒價值。

（二） 理順黨和非黨組織的關系

在我國，除了共產黨外，還有各民主黨派，有工會、青年團、婦聯等非黨組織。這些非黨組織是黨聯系群眾的紐帶，是發揚人民民主的不同組織形式，它們在國家政治生活和經濟建設中發揮著重要作用。因此，“我們應該學會經過這些組織來活躍人民群眾的民主生活，加強人民民主統一戰線。”[5]697黨如何發揮這些組織的作用，劉少奇也做了深入的探討。首先必須堅持黨對它們的領導，這一點是無庸置疑的。沒有黨的領導，它們就可能失去政治方向，就不能很好的發揮作用。但黨的領導，不是對非黨組織的包辦，而是在思想、政治上的領導。我們應該同黨外人士建立良好的合作關系，這是因為“共產黨員在任何時候在人民中都是少數”，“任何時候都有義務同黨外的人合作”[4]247。各級黨組織應該尊重群眾組織，“允許自由發表不同的意見”[5]697，吸取他們有益的意見，來改進我們的工作。他嚴厲批評了有些同志對待非黨組織的錯誤方式，“因為當了權，就把這些組織看得可有可無，這是完全不對的。”[5]608劉少奇有關發揮非黨組織作用的思想，對于遏止干部對權力的濫用，防止權力腐敗有著積極的借鑒意義。

四、結語

劉少奇以其敏銳的思想、深邃的洞察力，把馬克思主義有關無產階級政黨和政權建設的基本原理同實踐相結合，從而建構了內容較為豐富的權力制約思想。通過全面考察劉少奇的權力制約理論，我們不難發現，他對權力制約的關注不僅僅停留在遏止貪污受賄等經濟腐敗方面，而把目光更多地投到了如何遏止黨政干部對權力的濫用，尤其高層領導干部對權力如何規范使用、政權機構如何有效運作這一重大課題上。權力腐敗是最大的腐敗，權力腐敗給國家和社會帶來的危害要遠甚于一般經濟上的貪污受賄問題。雖然劉少奇對權力制約不一定有全面的認識，但他對權力腐敗的高度關注無疑是其權力制約理論的最大閃光點，與不少黨的早期領導人更多關注經濟問題和作風問題形成了鮮明對比。

黑格爾曾指出：“沒有人能夠超出他的時代，正如人不能超出他的皮膚。”[16]劉少奇作為特定時代的共產主義運動杰出領袖，深受馬列經典理論的熏陶，他的權力制約理論也必然受到經典理論和時代的局限。如他提出健全民主首先著眼于批評與自我批評的作風，這雖然與民主建設不無關系，但無疑不是民主首要的問題。劉少奇雖然提出了要限制無產階級國家領導人的權力的卓越見識，但對如何限制國家領導人的權力卻缺乏全面深入的考慮，更沒有提出詳細的實施方案。他雖然多次強調發揮新聞媒介的監督作用，鼓勵新聞記者監督黨和政府的工作，但對如何保障新聞工作者監督的權利，如何使這種監督有效，以及政府對新聞監督如何反饋等同樣沒有更深的考慮。另外，對于無產階級執政黨和政府權力如何有效的制約，如何保證各級機構低成本的高效運轉，如何保證各級領導干部規范的使用權力，這些問題劉少奇沒有也不可能解決，至今仍然困擾著我們的黨和政府體制建設。盡管存在以上不足，但總體上看，劉少奇的權力制約理論內容是比較豐富的，充滿了理性光芒和探索精神，是對馬列主義權力制約學說的極大豐富和發展，他的這些思想不僅對加強當前我們的廉政建設事業，而且對執政黨、國家政權及社會主義政治文明的長遠建設都有重要指導價值。