突發公共事件中政府形象塑造的三維向度分析

袁賽男

摘要：突發公共事件是對政府執行力的嚴峻考驗，也是政府形象塑造的重要契機。面對突發公共事件，政府的作為不同，在公眾心中的形象也就會有天壤之別。因此，在突發公共事件中，政府形象面臨風險與機遇并存的分水嶺。如何在突發狀態中化危機為契機，重塑政府的良好形象，就成為了學術界關注和研究的一個重要課題。文章結合近幾年來我國所發生的重大突發公共事件，對突發公共事件中政府形象塑造的三維向度以及路徑選擇進行了詳細地闡述。

關鍵詞：突發公共事件；政府形象；危機公關

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0059-04

隨著人類社會的復雜性和不可預見性在與日俱增，各類突發性災難事件發生的烈度和頻度也在不斷上升。剛剛發生過的烏魯木齊“7·5” 打砸搶燒暴力犯罪事件，就給人民群眾帶來了巨大的財產損失及生命威脅。突發公共事件破環了社會原有的平衡，處于社會公共事務管理核心的政府是否能夠在突發事件的壓力下有所作為，使公眾利益的受損程度減到最輕，使動蕩不安的局面實現新的平衡，這對政府能力和自身形象是一場嚴峻的考驗，也是政府在公眾心中獲得新形象的最至關重要的現實問題。本文結合近幾年來我國所發生的重大突發公共事件，對政府形象的理論范疇的科學含義、突發公共事件中政府形象塑造的三維向度以及路徑選擇進行了詳細地分析，旨在為政府形象塑造的優化提出裨益之見。

一、政府形象的理論范疇

對于政府形象的表述，我們幾乎耳熟能詳。可問題在于，我們究竟應該怎樣去理解政府形象這個理論范疇的科學含義？在筆者看來，政府形象這個范疇在內涵上是指政府在管理尤其是應急管理中的客觀實在與公眾主觀認識相結合所反映出來的對政府的綜合評價和印象，是主客觀相統一的產物。在這個認識過程中，政府從行政主體到認識客體，公眾從行政客體到認識主體。作為行政主體的政府在作為行政客體的公眾頭腦中的有機反映，就是政府形象。因此，政府形象既是社會公眾的主觀評價，又是政府客觀表現的反映。

作為一個理論范疇，政府形象具有三個不同的特征。

（一） 政府形象是主觀形式與客觀內容的有機統一。這是由認識主體的主觀性和認識客體的客觀性所決定的，也是政府形象區別于一切實體形象的主要標志。因為政府形象作為政府體系輸出的一項綜合性“產品”，自然應由“消費者”來評價，通過公眾的感受予以定位。當然，由于政府本身并不象物質實體那樣具有物化的形象性，因而它與實體形象是有區別的，即它的存在形式是主觀的，它產生并定型于公眾的腦海之中；但它的具體內容則又是客觀的，它獨立于公眾的主觀意識之外。政府形象正是這種主觀作用于客觀的產物，是主客觀的有機統一。

（二） 政府形象是個體意識與整體意識的有機統一。這是政府形象區別于文學形象及其它觀念形象的主要標志。盡管政府形象的存在形式是主觀的，但它卻不是在某一部分公眾或個別公眾意識中的反映，而是在絕大部分公眾整體意識中的反映。但“任何一般只是大致地包括一切個別事物，任何個別都不能完全地包括在一般之中”[1]。因此，政府形象是個體意識與整體意識的有機統一。而文學形象則不然。每一個讀者都可能對同一個文學形象產生不同的理解，所謂一百個讀者即有一百個哈姆雷特，這就是文學形象這種差異性的典型說明。

（三） 政府形象是現象與本質的有機統一。這是就政府形象的具體內容而言的。唯物辯證法認為，本質與現象是相互關聯的。作為本質而存在的政府自身的內在素質，是政府形象的根本性基礎，兩者應具有一致性。公眾認識政府最直觀的途徑是觀察一系列的現象。如政府廉政狀況、社會治安狀況、經濟發展狀況、環境保護狀況，等等。但實際上，政府本質與政府形象之間常可能發生誤差甚至相悖。但是現象卻是進入本質的向導，是政府形象形成過程中最活躍、給人印象最深刻的因素。政府形象的本質正是由成千上萬的現象的總和所構成的。

由此可見，政府形象這個理論范疇是主觀形式與客觀內容、個體意識與整體意識、現象與本質三者的有機統一。因此，在政府形象的塑造過程中，我們要改變過去那種僅局限于對政府本身作孤立考察的做法，而是要將政府與其管理對象——公民結合起來進行考察，特別是要將研究的重心落在政府這個客觀存在與公民這個主觀世界的結合面上，落在政府如何發揮客體能動性，通過各種有效途徑使人民群眾在心理上最大限度地接受、理解、擁護、支持和參與政府決策，讓公眾對此有切實的感受和真誠的信任，惟此才能真正地塑造出主客觀相統一的最佳的政府形象。

二、突發公共事件中政府形象塑造的三維向度

突發公共事件是指“突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”[2]。由于在現實生活中，危機形態各異，變化詭異，并且具有爆發突然、起因復雜、蔓延迅速、危害嚴重、影響廣泛等特點，因此，如果處置不好會產生連鎖反應，故而對政府形象建設提出了很大的挑戰。

但是，危機中蘊含著契機。美國管理專家諾曼·奧古斯丁曾說過：“一次危機既包含了導致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子。發現、培育進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓；而錯誤地估計形勢，并令事態進一步惡化，則是不良危機處理的典型特征。”[3]因此，危機如果處理得好，不僅可以為社會的發展提供一次變革、改進和創新的機會，也可以為政府形象塑造提供一次提升、完善的機會。

筆者認為，突發公共事件中政府形象塑造是一個立體的、全方位的、逐步推進的過程。從總體上看，包括處理危機、危機公關以及重塑政府良好新形象三個向度，三個向度構成了完整的、立體的、收放適度的塑造過程。

“處理危機”是突發公共事件中政府形象塑造的第一個向度，它強調政府作為行政主體在面對突發公共事件中應該采取快速的應急措施，有效地解決危機。但是在這個向度上，政府只是強調其行政主體的角色而忽視了政府還是形象塑造過程中的認識客體。因此，如果“處理危機”這個向度不過渡到“危機公關”以及“重塑政府良好新形象”這兩個向度上來，就可能導致兩種情況的出現。一是面對突發公共事件，政府沒有應付的準備和能力，或者是試圖壓制群眾、封鎖消息以及以“敵對分子”借口來消弭事件，這種非理智的行為不但不能“消弭”危機，反而會擴大社會危機的影響甚至會以政治資本為代價，使組織在突發事件中全面崩潰，不復存在。另一種情況是面對突發公共事件，政府進行了快速有效的處置，但是危機公關渠道不暢，信息未得到及時公布，輿論未得到積極引導，雖然突發事件最終得到了處理，但是在事件后，政府的形象嚴重下降，極度損害了它在社會中原有的威信和地位。

以突發性群體事件為例。在2008 年貴州甕安事件、云南孟連事件以及甘肅隴南事件的初期，當地政

府所強調的是“處理危機”而非“危機公關”和“重塑政府良好新形象”。如甘肅隴南事件，剛開始時，當地政府對群眾的上訪活動沒有及時給予重視，而當群眾越來越多并出現過激行為的時候，當地政府直接就采取了暴力的方式“穩定社會秩序”，這非但控制不住局勢，反而使得事態進一步惡化最終釀成市委大樓遭到打砸搶，74 人受傷的惡性事件。當地政府的作為對我國政府的形象造成了不利影響。為了逆轉這種形象惡化的趨勢，在事件的中后期，當地政府采取了超常規的應急措施來扭轉惡化的政府形象。這種措施首先是建立在設法消除公眾的不信任感，重建公眾對政府的信心的前提下的，因此，付出的努力要遠大于事件肇始時直接采取積極恰當的危機應急措施。“危機公關”是突發公共事件中政府形象塑造的第二個向度，它是指在處理突發公共事件中，通過統一的、官方的渠道及時、公正、客觀地報道事情的真相，籍以翔實可靠的信息引導公眾態度的改變，提高公眾對突發公共事件的認知能力，消除恐慌、誤解和混亂。這有利于防止危機持續蔓延，有效控制事件發展的趨勢，同時也很好地維護了政府的形象。但是，如果僅僅停留在這一向度而不過渡到第三個向度——“重塑政府良好新形象”上來的話，那么這時的危機處理只是“化了危”、“化了險”，卻并沒有“化危為機”，沒有起到利用危機為契機，大幅度提高政府在公眾心目中的良好形象的作用。

以2009 年拉薩“3·14”打砸搶燒暴力事件和烏魯木齊“7·5” 打砸搶燒暴力犯罪事件為例。這兩起事件的共同特點是都有著深刻的政治背景，是境內外各種敵對勢力精心策劃和組織的結果，它們都對當地各族群眾的生命安全造成了重大損失，給當地正常秩序和社會穩定造成了嚴重破壞。這兩起事件的迅速平息表明，我國政府在處理突發公共暴力事件上越來越成熟。尤其是烏魯木齊“7·5”事件發生后，中國政府對各國媒體采取開放、透明的態度，努力為媒體的采訪報道提供方便。同時，全國人大常委會副委員長司馬義·鐵力瓦爾地在北京以自己的親身經歷和所見所聞，就烏魯木齊“7·5”事件和新疆發展問題接受部分國外媒體記者集體采訪。這種積極的危機公關使中國政府的形象得到了有力的維護。但是，當我們反思這兩次暴力事件中的危機公關，可以看到，我國的危機公關還缺乏一個制度性平臺，缺乏常設性的危機公關專門機構，而且，危機公關的渠道還不是很暢通。

“重塑政府良好新形象”是突發公共事件中政府形象塑造的第三向度，也是最高的階段。在這個階段，政府部門除了要做到前面兩個向度以外，還要很好地利用突發公共事件這一平臺，以此為契機真正實現危中求機、轉危為機，贏得勝機，不斷完善原有的政府形象，塑造更加良好的政府形象。在這個向度上，政府要真正地轉變自身的行政主體角色，把工作的重心轉到公眾這個認識主體上來。可以加強政府與公眾間的溝通互動，或者通過多種渠道廣征民意，并將其作為決策和行動的現實依據，以此來構建一種雙向對等溝通模式。最終使公眾對突發公共事件有切實的感受和對政府有真誠的信任，這樣政府的形象就會塑造得更加完美。

以2008 年初南方雨雪冰凍災害和“5·12”汶川大地震為例。在這兩場危機的處理中，我國政府形象的塑造就很好的應用了“處理危機”＋“危機攻關”＋“重塑政府良好新形象”這三個向度。除了做好前兩個向度外，我國政府在危機的處理中把公眾的利益看成了最高點，真正從公共利益出發，善于傾聽公眾的呼聲。災難發生后，國家領導人親臨災害現場向當地居民致以慰問，并為救援人員打氣鼓勁。這樣，中國政府領導人的親民形象和以民為重的責任感被充分體現了出來，主客觀相統一的最佳的政府形象也得到了有利的塑造。

三、突發公共事件中政府形象塑造的路徑選擇

通過前面對政府形象理論范疇的討論和突發事件中政府形象塑造的三維向度的分析，可以得知政府形象既是社會公眾的主觀評價，又是政府客觀表現的反映，是主客觀相統一的產物。那么這就要求在突發公共事件中，既要發揮政府作為認識客體的能動性，采取積極有效的應急機制，快速的處理危機；同時又要求發揮媒體在這個認識過程中的中介性，開展積極的危機攻關，更重要的是還要發揮認識客體與認識主體的互動性，加強公眾對政府的信任，重塑更加良好的政府形象。因此，突發公共事件中政府形象塑造的路徑應是“處理危機”＋“危機公關”＋“重塑政府良好新形象”。

（一） 發揮認識客體的能動性，正確、果斷應對突發公共事件，重塑政府高效形象。衡量高效政府的一個重要標準就是政府的管理活動是否奏效。那么在處理突發公共事件中，就要求政府必須建立一個完善的危機管理系統，快速有效地處理危機，確保民眾的安全和社會的安定。

一是建立預警機制和危機識別體系。在突發公共事件中，政府形象的發展變化有路徑依賴性。“路徑依賴”即“去向何處取決于如何到達那里”。而預警機制正是突發公共事件中政府形象賴以提升的路徑。因此，建立完善的預警機制和危機識別體系，有利于及時收集各種信息，并對信息進行分析、辨別，對危機的后果事先加以估計和準備，有效察覺潛在的危機，敏銳地洞察危機中隱藏的機遇，為危機處理贏得主動。危機發生前的預防是危機管理的重點，預防與控制是管理中成本最低、最簡便的方法，也是突發公共事件中政府形象賴以提升的最有效的路徑。

二是建立快速反應機制，強化危機發生后政府處理危機的能力。應對突發公共事件具有緊迫的時間壓力，政府形象的易損性令政府決策的時間更短，快速反應可以迅速阻止或減輕突發公共事件的危害，也可向公眾傳遞政府高效率的訊號，從而提升政府形象。表現在公共危機處理上就是要建立快速反應機制，及時掌握危機信號，分析事故原因，果斷地采取措施，實施應變方案，明確指揮、協調和控制的組織與責任，實施危機評估，落實資源保障措施，減少危機的負面影響，并在危機處理過程中不斷完善解決方案，避免部分公眾在公共危機中利益損失過大，盡可能把危機造成的損失控制在最小的范圍內。政府只有在公共危機的預防、控制、處理、善后等方面統籌兼顧，做到公開、公平、公道，才能樹立全心全意為人民服務的高效政府形象。

（二） 發揮媒體中介的公關性，及時、公正地公布信息，重塑政府誠信形象。媒體作為社會公器，不僅代表公眾行使社會守望的職能，而且在危機管理過程中作為政府形象塑造過程中的中介和代言人，行使危機公關的職能。媒體有效的危機公關可以滿足公眾的信息需求，對保持社會正常運轉、穩定民心、增強危機意識、提高政府形象等方面起到積極的作用。一是危機事件發生后，“當事方”要形成統一、全面、迅捷的“媒體公關”互動。英國危機公關專家里杰斯特曾提出三“T”法則——以我為主提供情況（Tell Your Own Tale）、提供全部情況（Tell It All）、盡快提供情況（Tell It Fast）。這三法則十分適用于危

機公關時的媒體應對。這三個原則強調的是主動、全面、快速，只有“以我為主”，才能牢牢把握主動權，掌握信息發布的節奏，只有“全面”才能給大眾提供理性的分析判斷基礎，只有“快速”才能在第一時間堵塞流言產生和傳播的空間。一個突發性公共事件，往往就是一個危機，有可能對一個社會系統的某些部位，某些基本價值和行為準則，產生嚴重威脅。謠言、流言的迅速擴散，更可能導致這一威脅加劇。因此，不斷增強危機化解能力、加強與媒體的有效溝通，是政府部門處理公共突發事件、提升政府形象的當務之急。

二是政府與媒體要暢通信息渠道。在突發公共事件中，政府應當通過媒體傳播開展多種活動，如舉行新聞發布會、采用互聯網等形式，在第一時間向社會公眾提供真實的、盡可能多的有關危機險情和危機決策的原始信息，針對社會公眾的疑慮及時進行科學、客觀地解釋，通過直接與社會公眾的交流溝通，增強危機管理的透明度和民主性，以利于獲得社會公眾和非政府組織對政府危機管理的支持。

（三） 發揮認識客體與認識主體的互動性，建立政府社會雙向溝通交流機制，重塑政府責任形象。政府形象的塑造過程既是一個公眾對政府的認識與內化過程，又是對這一認識的外化過程。在公共突發事件中，加強政府與公眾互動，有利于真正表達政府心聲，使公眾接受、理解、支持和參與政府，從而提高政府的責任形象。

一是以人為本，強化服務意識，最大限度滿足公眾對政府的信任感。在危機發生時，公眾期待政府服務責任的實現，期待政府行為體現社會平等、政治民主和以人為本的基本社會價值觀念。這就要求在處理危機過程中，政府的行為需做到依法和有效相結合，建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民的關系網絡。同時，要把老百姓的利益看成是最高點，真正從公共利益出發，善于傾聽民眾的呼聲，了解百姓的疾苦，及時解決公眾的實際問題，最大限度地滿足他們對政府的信任感，增強政府的責任心，從而有效的推進政府工作。

二是引導公眾的廣泛參與，建立一種平等的雙向溝通模式。公共危機作為特殊的社會公共事務，涉及范圍廣泛，跨越領域多，時間壓力大，僅依靠政府來應對和解決是難以實現的，應發動非政府組織、社區、企業和個人等參與管理。同時，政府與公眾之間應建立一種平等的雙向溝通模式。在這種模式上，政府與公眾之間在平等地位基礎上相互討論、協商，使得雙方相互諒解，獲得態度與行為的一致。建立這種模式的好處在于政府不僅能夠協調與平衡各種不同利益，而且能使政府的各種政策法規受到公眾的支持和擁護，最終實現突發事件后政府形象的提升。