鄉(xiāng)政村治權(quán)力關(guān)系行政化探源及調(diào)適

楊國(guó)良

摘要：鄉(xiāng)政村治格局中，村自治組織存在著“附屬行政化”的權(quán)力運(yùn)行模式。鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系的行政化，其原因既有鄉(xiāng)村干部主觀上的認(rèn)識(shí)偏頗，也有客觀上的經(jīng)濟(jì)政治狀況的制約，還有體制內(nèi)和體制外因素的影響等。和諧鄉(xiāng)村行政關(guān)系的構(gòu)建必須尋求民主合作化的權(quán)力運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，更好地推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：附屬行政化；民主合作；鄉(xiāng)政村治；權(quán)力關(guān)系

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2009）06-0063-04

按照我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)，國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)；鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織——村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)。這樣，在基層農(nóng)村管理體制中并存著兩個(gè)處于不同層面且相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力載體：一是代表國(guó)家自上而下行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，二是代表村民行使基層社區(qū)自治權(quán)的村民委員會(huì)[1]。這樣就形成了“鄉(xiāng)政村治”。在我國(guó)，“鄉(xiāng)政村治”是作為村民自治的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和應(yīng)然選擇提出來(lái)的。“鄉(xiāng)政”以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，是國(guó)家基層政權(quán)所在；“村治”則以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性，由村民自己處理基層社會(huì)事務(wù)。顯然，“鄉(xiāng)政村治”不僅是合理的，而且是必需的，因?yàn)樗梢哉{(diào)動(dòng)國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)方面的積極性。

一、鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的主要表現(xiàn)

在村民自治推行較早的地區(qū)，鄉(xiāng)村關(guān)系基本上比較協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依法指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)開(kāi)展村民自治工作，村委會(huì)能夠積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項(xiàng)農(nóng)村工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 村之間已基本建立了一種比較平等的民主合作關(guān)系。在最近幾年有近70%的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)變之中，10%以上的鄉(xiāng)村建立起新型的民主合作關(guān)系，大約20%的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系[2]。從實(shí)際情況看，村委會(huì)的附屬行政化是目前鄉(xiāng)村社會(huì)的基本特征之一。在這種權(quán)力運(yùn)行模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間更多的是上下級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，村民委員會(huì)在村級(jí)事務(wù)中缺乏一定的自主性，主要工作在于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的任務(wù)，形成了行政化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，其表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：

（一） 鄉(xiāng)政對(duì)村委會(huì)的人事干預(yù)

《村民委員會(huì)組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。”這一規(guī)定使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關(guān)系喪失了合法性依據(jù)。也正因?yàn)槿绱耍瑸榱诉_(dá)到支配村委會(huì)以便開(kāi)展工作的目的，一些鄉(xiāng)政總是力圖通過(guò)種種手段干預(yù)選舉，在村委會(huì)候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響村民選舉，想方設(shè)法使他們認(rèn)可的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，就對(duì)村民選舉的結(jié)果提出質(zhì)疑，甚至直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)影響村委會(huì)選舉是一種相對(duì)普遍的現(xiàn)象，有關(guān)研究資料和調(diào)查顯示，現(xiàn)階段的村委會(huì)選舉大多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從手段到目標(biāo)的直接影響中完成的，以此保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量的基層工作得以消解和完成。

（二） 鄉(xiāng)政對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)監(jiān)控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理者，可以通過(guò)不同方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，進(jìn)行間接監(jiān)控。二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控[3]。三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，即指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令村里把所有的資金和賬目都交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，村里花錢辦事，需要事先由村支部和村委會(huì)拿出預(yù)算，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審批。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”，并逐步使其合法化和制度化，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的影響力，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。“村財(cái)鄉(xiāng)管”弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的新型指導(dǎo)關(guān)系，加強(qiáng)了傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不利于村干部改變過(guò)去那種對(duì)上不對(duì)下的工作作風(fēng)，強(qiáng)化了村治附屬行政化的色彩。

（三） 鄉(xiāng)政通過(guò)派出機(jī)構(gòu)指導(dǎo)村委會(huì)

許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)下派駐村干部，指導(dǎo)和監(jiān)督村委會(huì)的工作。這種做法比較普遍，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，人口比較少的地方。駐村干部也叫包村干部，他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里面的代表，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的聯(lián)系橋梁和紐帶。駐村干部既要指導(dǎo)、監(jiān)督和幫助村委會(huì)完成村務(wù)，又要督促村干部完成政務(wù)，同時(shí)還要在鄉(xiāng)和村之間傳遞信息。駐村干部直接對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的領(lǐng)導(dǎo)干部共同組成。包村干部每月都要到村上去了解情況，甚至要在村上住幾天，因此與村干部之間建立了良好的私人關(guān)系。深厚的交情和良好的私人關(guān)系使得工作好開(kāi)展，而且包村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部進(jìn)行考核和各村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)等方面的資源時(shí)都會(huì)起著重要的作用。這一切，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的影響力和控制力。

（四） 鄉(xiāng)政通過(guò)村級(jí)黨組織強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的影響力

這是一種間接的但又是非常有效的手段。在目前的基層政權(quán)體制安排中，存在黨委系統(tǒng)的隸屬關(guān)系和政府系統(tǒng)的行政指導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書記或者是黨政一肩挑） 通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)間接地領(lǐng)導(dǎo)而不僅僅是指導(dǎo)村委會(huì)。村支部要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)本身又是黨委副書記或是黨委書記兼任，村支部也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，村支部實(shí)際上是要接受整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的領(lǐng)導(dǎo)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村黨支部的關(guān)系則是鄉(xiāng)級(jí)組織與村級(jí)組織的最重要的聯(lián)結(jié)紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)影響和提出村黨支部的人選，特別是村黨支部書記的人選來(lái)對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。這樣村黨支部書記及其他成員對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力，比較自覺(jué)地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，包括對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)了對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。

（五） 鄉(xiāng)政通過(guò)目標(biāo)管理等措施決定村委會(huì)的工作內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與村民稅費(fèi)征繳等任務(wù)將承包責(zé)任制的方式引入行政管理領(lǐng)域，實(shí)行“目標(biāo)責(zé)任制”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”并采取一系列的手段來(lái)保證目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)。目標(biāo)責(zé)任的考核是貫徹目標(biāo)責(zé)任制的重要程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)目標(biāo)責(zé)任書逐項(xiàng)進(jìn)行考核，通過(guò)對(duì)各村完成任務(wù)的情況進(jìn)行打分、劃等級(jí)等方法把各村分類。然后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)村干部給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)上的、精神上的、政治上的獎(jiǎng)懲。對(duì)于工作成績(jī)突出的，村干部會(huì)獲得一定的獎(jiǎng)金、獎(jiǎng)狀、榮譽(yù)稱號(hào)，甚至被選招為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對(duì)于任務(wù)完成得不好的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會(huì)通過(guò)一定的程序調(diào)整或免去其村干部的職務(wù)。這樣，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任的簽訂、落實(shí)和兌現(xiàn)等程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)了對(duì)村干部的監(jiān)督和控制。

（六） 鄉(xiāng)政利用治理資源對(duì)村委會(huì)進(jìn)行調(diào)控

隨著基層民主建設(shè)的逐步推進(jìn)與深化，村委會(huì)的自主性日益增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠行政化或準(zhǔn)行政化的措施都很難有效地調(diào)控村委會(huì)或者調(diào)控的成本很高。