城市化進程中失地農民的社會保障

藍常周　龔　瑩

摘要：在城市化進程中，農村集體土地被大量的征用，大量農民離開了他們賴以生存的土地成了失地農民。由于現行的征地補償制度存在著種種缺陷，導致失地農民生活困難，為此，妥善安置失地農民就成為我國建設和諧社會一個不可忽視的重大問題。為維護社會的穩定，保障失地農民的生活，應該積極推進征地制度改革，完善征地補償安置政策，確保政策的落實到位，并建立健全失地農民社會保障體系，以徹底解決失地農民的后顧之憂。

關鍵詞：城市化；失地農民；社會保障

中圖分類號：C913. 7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0076-04ｂ

近些年來，隨著城市化的推進，大量的土地被征用，大量的農民失去了他們賴以生存的土地，離開了他們世世代代耕種的土地，形成了一個數量龐大的而且特殊的弱勢群體——失地農民群體。在推進城市化的進程中，農民做出了巨大的貢獻，同時也做出了巨大的犧牲，付出了巨大的代價，他們將離開自己熟悉的土地，離開自己熟悉的鄉村社會，進入相對陌生的城市生活。這對他們而言，無疑是一個非常殘酷的現實。于是，失地農民的生活、就業、社會保障等等問題就突顯了出來，這已成了當前擺在各級政府面前的一個十分重要而緊迫的問題，失地農民的社會保障問題關系到失地農民的生存權和發展權，關系到農村社會的穩定、經濟的可持續發展與和諧社會的最終建立，這都需要全社會的共同關注和共同努力。

一、對失地農民生存狀況的分析

土地，對農民來說，是最重要的生產資料，是他們的命根子。就算不能夠依靠土地來發家致富，但也能夠養家糊口，維持最基本的生活，一旦失去土地，他們的生活將會受到重大的影響。

（一） 農民失去土地后生存權和發展權受到嚴重的影響。對于世代以種田為生的農民來說，土地無疑是他們的命根子。已故的社會學家費孝通說：“靠種地為生的人才明白土地的可貴，直接靠土地來謀生的人是粘著在土地上的，城里人可以用土氣來藐視鄉下人，但是在鄉下，‘土是他們的命根。在數量上占著最高地位的神無疑是‘土地。‘土地這位最近于人性的神，老夫老妻白頭偕老的一對，管著鄉間一切的閑事。他們象征著可貴的泥土”。有了土地，農民最基本的生存權就可以得到保證，同時還可以利用土地進行副業的生產，這也是對其發展權的一種保證，而土地被征用以后，這對以種田為生、以種地為主要生產技能的農民來說，無疑是一個巨大的沖擊，失去土地，也就意味著他們失去了最后的退路，最基本的生存問題將受到嚴重影響，同樣發展問題也將受到巨大的限制。失去土地，使農民增加了投資的風險，萬一投資失敗，而他們最后的退路也沒了，這將使他們面臨兩難的境地。

（二） 部分農民失地又失業，總體收入水平下降。隨著城鎮就業難度加大，失地農民的安置以貨幣安置為主，就業安置基本上不再被政府列入計劃。但是，失地農民再就業存在困難：首先，由于一部分農民一直以來都是以種田為生，沒有其他技能，再就業比較困難；其次，40歲以上的勞動力，由于年齡偏大等原因，難以找到工作；再次，由于缺乏完善的勞動力市場，失地農民缺乏就業信息，造成就業困難；最后，許多農戶失地后希望從事第二、三產業，但由于征地款沒有得到集體的有效利用，有些征地補償又不能一次到位，使得啟動資金匱乏。農民失地又失業，直接導致了失地農民總體收入水平下降。

（三） 養老、醫療困難，教育支出大，失地農民不堪重負。年紀較大的失地農民普遍對自己的養老、醫療問題擔憂。目前農民主要依靠的還是家庭養老，由子女負責家中老人的晚年生活，由于多數的失地農民在就業、收入方面存在著不穩定性，許多老人的子女在失去土地后收入有所下降，失地農民的養老問題令人擔憂；我國現在還沒有建立起覆蓋農村的醫療保障體系，醫療費用均由農民自己負擔，這在醫療費用昂貴的現在，對失地農民來說，無疑是雪上加霜。教育支出本來就是一個非常大的支出項目，就算是城市家庭，也不會顯得很輕松，更不要說是農村家庭。農民在失去土地后，家庭的穩定收入來源不復存在，在教育費用日漸高漲的現在，這對失地農民來說無疑是一個巨大的負擔。

（四） 會導致失地農民心態的失衡。農民失去土地后，就徹底割斷了與土地的聯系，也就意味著土地對其社會保障功能的徹底喪失，這對世代與土地打交道的農民來說，一下子從土地上剝離開來，對于自己的前景，他們感到心虛、彷徨、擔憂；而另一方面，有些村莊和部門肆意扣留補償款、違法占地、暗箱操作等等，徹底傷透了農民的心，農民對政府產生了不信任感，這極易導致農民心態的失衡，引發不必要的沖突。

二、現行征地補償安置政策的缺陷分析

目前，全國各地在征地補償安置政策中，補償安置的方式多種多樣，概括起來主要有以下幾種形式：貨幣安置、住房安置、招工安置、入股安置、劃地安置和社會保險安置。現行征地補償制度存在著以下制度性缺陷：

（一） 對農地征用的補償缺乏充分的制度保障。

2004年3月14日修憲以前，我國《憲法》第十條第三款對土地的征用是這樣規定的：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。我國憲法授予了政府對土地的征用權，但對補償未做出任何的規定，這從根本上導致了公民現有土地權利保障不足。《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的，按照被征土地的原用途給予補償。在具體的執行過程中，是以農業經營收入為參照制定補償標準，這在理論上就存在重大的缺陷。征地是出于公共利益而為的行為，特定個人為了社會公共利益做出了犧牲，理應給予合理的補償。然而，在公共利益界定不清的前提下，以土地原有用途作為補償標準的參考依據，實際上排除了被征地農民參與土地增值收益分配的機會，這樣的補償實際上只體現了對土地資源屬性的補償，但對農業用地轉為非農用地后土地使用權的價值卻無法體現。2004年修訂的《憲法》，增加了征收和征用個人財產要給予補償的內容，這是一個重大的進步。但現在的問題是給予什么樣的補償？怎樣補償？相信只有在相關的法律法規中明確按照市場原則對被征土地給予補償，失地農民的利益才能得到切實的保護。

（二） 征地補償安置辦法不完善，形式單一。目前，盡管各地的征地補償安置根據當地的實際情況采取了各自不同的方式，但是都有其不盡如人意的地方。征地補償安置形式單一，安置辦法還是以貨幣安置為主，這是一種生活指向性安排，而非就業指導性安置。一次性發給失地農民征地補償款之后，其他的事情如失地農民以后的生存權、發展權以及社會保障等等問題都由農民自己負責，失地農民在得到生活安置費后，就永久性地被推向了勞動力市場，這種制度只考慮了失地農民眼前的生活安排，而沒有與社會保障同步銜接。在經濟發達地區的失地農民，由于第二、三產業的繁榮，失地農民還可以自謀出路，而在

經濟不發達地區，農民失去土地，也就意味著失去了最低生活保障。目前所采用的補償安置辦法中，采用的形式太過于單一，而沒有其他的輔助辦法，由于現行的這種征地補償安置辦法的不完善性，很難從根本上解決失地農民的生活、就業和發展等問題。

（三） 征地補償標準偏低，補償安置費難以到位。

我國現行的征地補償標準是以被征用土地的原有用途為依據，它主要是根據該土地被征用前三年的平均產值加以確定，它的計算原則是：以這塊農用地的農業產量為計算依據，乘以一定年度的農業產出之總和作為農用征地的補償價格。這對各地的經濟發展水平、種植結構和農業耕作水平的差異難以體現。目前，從對失地農民進行的貨幣補償形式來看，征地補償標準普遍偏低；土地補償費對于失去了賴以生存的土地的農民來說，這無疑是他們的保命錢，這些錢關系到他們以后的生計問題。然而在一些地區，土地補償款往往被村委會和村集體以各種名義私自非法扣留，失地農民很難全額領到土地補償款。（四） 土地征用過程中公眾參與程度不高，缺乏透明度，甚至出現違規操作現象，缺乏程序正義，使得有些農民失地并非“自愿”。土地是農民的命根子，按理在土地的征用過程中應該提高公眾的參與程度。根據國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中有關征地工作程序，在征地前當地國土資源部應該把征地情況告知被征地農村集體經濟組織和農戶，并確認征地調查結果，組織征地聽證。然而，在實際的操作當中，有些地方卻進行違規操作，在進行征地補償標準的談判中只是村委會的幾個權力人物在，而農戶被排斥在外。據新華社“新華視點”2004年2月21日發出的《最后一塊耕地是怎樣消失的？》報道：2002年8月20日，南昌市青云譜區施堯村村委會在沒有審批手續的情況下，突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在村僅剩的約85畝土地上興建農民公寓，補償標準是4000元/畝，這一決定立即遭到村民的強烈反對，然而9月26日，村委會租來了3 臺推土機，開進了就要收割的稻田。農民因此而向法院提起訴訟，然而就在農民等待判決的日子里，2004年5月，施堯村的最后一片800多畝的魚塘，在沒有辦理審批手續的情況下，又被占用去興建一個豪華的“國際垂釣中心”。從這個事件中可以看出，在土地的征用過程中，存在著嚴重的違規操作現象，缺乏最起碼的程序正義，農民的參與程度不高，農民失去土地并非“自愿”。

三、妥善解決失地農民社會保障問題的對策思考

失地農民的產生，從一定意義上來說，是城市化進程中的正常現象。農民失地并不可怕，令人擔憂的是農民失地的同時又失業，那么這部分改變了戶籍性質的農民將成為新的城市貧民，有礙和諧社會的建立。因此，在推進城市化的過程中，必須采取有效措施來保障失地農民的合法權益，牢固樹立“以人為本”的思想，一切工作都要以農民的利益為出發點，急民之所急、想民之所想，建立一套規范合理的失地農民社會保障體系，讓農民來共同分享工業化、城市化帶來的利益。

（一） 積極推進征地制度改革，整肅濫征土地，搞好土地規劃使用。黨的十七屆三中全會頒布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中要求“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。完善征地補償機制，合理確定征地補償標準。拓寬安置渠道，解決好被征地農民就業、住房、社會保障問題”。因此，在征地的過程中必須嚴格按照《決定》的要求，嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，嚴格控制征地規模，對于違法、違規操作的要嚴肅處理，整肅濫征土地的現象。在征地前，必須做好土地的使用規劃，一個好的規劃不僅能使征地補償工作進展順利，而且還可以最大限度的發掘出被征地的價值與潛能，讓土地價值由隱性變為顯性，從而更好的維護農民的權益。因此，一要提前規劃，并將土地的預期價值公布于眾，這樣使農民對土地有一個準確的預期。二要制訂鄉鎮工業園區總體規劃以及產業布局等控制性詳規。鄉鎮工業園區應該集中連片開發建設，嚴格限制村級工業園區開發，這樣既可以避免土地的低價出讓以及低價出讓帶來的不良競爭損害農民的利益，同時又可以防止田地被無序分割和蠶食，提高土地利用率。三要制定村鎮服務業的發展規劃，大力發展農村第三產業，盡可能地為失地農民增加就業機會，確保農民生活的穩定。

（二） 改革、完善現行的征地補償安置政策。在對被征用土地進行補償時，由于農民失去土地而城鎮化，由農民轉變為市民，其生產和生活方式也都必然會完成城鎮化的過程。因此，補償安置標準應該按照其城鎮化后的生產和生活方式來確定。征地補償安置應該考慮到農民的生活費用、就業和創業成本、社會保障以及一定的土地增殖收益，另外，還要及時調整現行的“要地不要人”的補償安置模式，改變現行的以貨幣安置為主的單一的安置模式，將貨幣安置、招工安置、入股安置、劃地安置、住房安置和社會保險安置有機的結合起來，以劃地安置、住房安置和社會保險安置為主，其他安置辦法為輔，發展集體經濟，創造更多的就業機會，增加農民收入，以切實解決失地農民的安置保障問題。

（三） 加大督查力度，確保征地補償政策落實到位。對于征用土地用來做公益性的建設，大多數農民是支持的，他們認為這是國家建設的需要，對國家、對百姓都有好處。基于農民的這種理解與支持，各級政府更應該加大工作力度，確保政策的落實到位。首先，要加大宣傳力度，維護相關法律、法規及政策的權威性和統一性，各級單位部門可以利用各種傳媒手段，宣傳法律、法規和政策，讓失地農民了解和掌握補償安置政策；其次要加大政務的公開力度，建立被征地單位群眾的監督機制，提高征地補償安置工作的透明度，鄉鎮、村必須對征地補償安置費（包括預留款） 的收支、使用情況實行公開，使被征地農民有知情權、參與權和監督權，確保征地的各項費用按時發放、全額到位。在對征地補償款使用時，必須征得2/3以上村民代表的同意，同時對村集體土地的征地補償費要設立專戶，實行專款專用，并讓群眾參與監督，以切實維護失地農民的利益；三要加大執法力度，堅決查處各類違法違紀行為。農民失去土地之后就失去了最后的生活保障，而對他們實行的安置補償政策就成了他們新的保障線，因此政府相關工作部門要加大執法監督力度，防止各種營私舞弊、中飽私囊、故意曲解補償安置政策行為的出現，確保各項征地補償政策的落實到位，以保證失地農民的利益不受損害。

（四） 要盡快打破城鄉“二元結構”割據局面。中國長期以來把整個社會一分為二：城市和農村。與此相聯系的是城市人和農村人，城市戶口和農村戶口，工人和農民。他們之間存在著一條不可逾越的鴻溝，分別被納入到不同的制度和體制之中。工人和城市人被納入到國家勞動就業和社會福利保障制度之中，享受從生老病死到衣食住行的一切方面的優惠待遇，而

農民和農村人則被排除在這個社會保障制度之外，自己負責自己的勞動和生活，自己安排自己的命運，這就從根本上使工人和農民、城市人和農村人具有不同的身份和待遇。而在城市化進程中，政府主導的大規模城市基礎設施建設更加劇了“二元結構”，因為城市基礎設施在某種條件下，它的經濟性特別是外部經濟性，鄉村經濟很難分享得到，尤其是它帶來的最重要的紅利——土地價值上升，鄉村無法分享到。因此要盡快打破“二元結構”的割據局面，讓農民和城市人一樣共同享有國家的社會保障待遇。

（五） 為失地農民提供職業教育和技術培訓的機會，多渠道促進失地農民非農就業。長期以來，我國農民由于缺少受教育和培訓的機會，文化素質和勞動技能普遍較低，農民失去土地之后，面臨著極大的生活和就業風險，他們在社會上的競爭能力十分有限。解決失地農民的就業難題，除就業安置外，根本在于幫助他們樹立全新的就業觀念，鼓勵其積極參加就業培訓，提高勞動技能、文化素質，大力推進城鄉統籌就業，多渠道、多形式安排被征地農民就業。而政府部門就應該建立完善就業培訓體系，根據不同的年齡段和文化層次，有針對性地安排不同的培訓內容，培訓內容應該以實用技術為主；同時還要加強勞動力市場建設，構筑好就業服務平臺，讓招、應聘雙方在市場面對面交流、選擇，盡可能多地解決失地農民的就業問題。

另外，由于失地農民是一個普遍的社會弱勢群體，當他們的權利受到侵害時，往往沒有能力支付因啟動權利救濟程序所需的各種成本（包括時間、金錢、相關法律知識等）。“法律面前人人平等”的憲法原則要求在消費這一公共制度產品時不應受經濟狀況的影響，司法界有一句名言：物質財富的擁有，可以有先后之分，司法正義的獲得卻不能有先后之別。這就要求在建立社會保障體系時必須為失地農民提供法律援助等社會服務，如建立“法律援助中心”等。失地農民，失去的不僅僅是土地本身，還有一系列直接或間接與土地相關聯的權利和利益，我們必須清楚的認識到農民失去土地之后的生活現狀，我們必須加快建設失地農民的社會保障體系，以使他們獲得生存權和發展權。在強調社會保障體系建設的同時，還應該改革、完善現行的征地補償安置政策，堅持科學的發展觀，牢固樹立“以人為本”的思想，時刻把農民的利益作為工作的出發點，妥善的安置失地農民，切實維護農民的利益，盡快改變城鄉二元分治的不合理局面，以促進社會主義新農村建設及和諧社會的構建。