建國初期人民政協代行人大職權問題論析

李祥營

［摘 要］ 建國初期，第一屆人民政協具有人民代表大會的性質，中央的政協全體會議和地方的各界代表會議執行了人民代表大會的職權。隨著形勢的變化，人民政協代行人大職權也在不斷發展變化。到1954年第一屆全國人大召開，人民政協結束了代行人大職權的歷史使命。

［關鍵詞］ 人民政協 代行 人大職權 內涵 表現 變化

從1949年中國人民政治協商會議成立到1954年全國人民代表大會召開之前的5年時間里，由于通過普選成立國家權力機關人民代表大會的條件還不成熟，人民政協曾經代行人民代表大會的職權，在建國初期的國家政治生活中發揮了特殊的歷史作用。人民政協代行人大職權是新中國建立初期的社會形勢發展的必然結果，也是中國共產黨探索新中國自己的民主道路的最初嘗試。人民政協代行人大職權，是由于建國初期的人民政協代表了全國人民的意志，具有代表全國人民的性質。人民政協代行人大的職權，具體體現在中央層次的政協全體會議和地方層次的省、市、縣的各界代表會議上。隨著國家形勢的變化和中國共產黨的政策方針的轉變，人民政協代行的人大職權也發生變化，并最終結束了自己的歷史使命。

一、人民政協代行人大職權的政治內涵

1949年9月21日到30日中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，毛澤東宣布：“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”［1］P306這次會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權”，“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權”［1］P482-483。人民政協代行人大職權的規定正式載入國家根本大法。

《共同綱領》同時規定：“中華人民共和國的國家政權屬于人民，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。”［1］P481這表明新中國的政權組織形式，是人民代表大會制，人民政協只是在特殊條件下暫時行使人民代表大會的職權。1949年8月26日周恩來講到人民政協時指出，“第一屆政協代行全國人民代表大會職權，本身并不是人民代表大會”［2］P186。“代行職權的是全體會議，經常起作用的是全國委員會、常務委員會，這是統一戰線組織”［2］P187。周恩來還強調：“在全國各地方未能實行普選以前，中國人民政治協商會議和它的地方委員會分別執行全國和地方的人民代表大會的職權”［2］P53。因此，具體說來，人民政協代行人大的職權是指：人民政協全體會議代行全國人大的職權，地方各界代表會議代行地方人大的職權。

人民政協代行人民代表大會的職權，從根本上說，在于人民政協從成立到中國第一部憲法的頒布這一時期，“代表了全國人民的意志”［2］P79，“具有代表全國人民的性質”［2］P61。與地方的各界代表會議相對而言，全國政協“實際上是一個全國各界人民代表會議”［2］P27，“事實上具有了全國人民代表大會的性質”［3］P33。

按照規定，人民代表大會由普選產生，以區域代表為主，以工人、農民、知識分子、領導干部、軍隊代表為主體構成，充分體現無產階級的性質和地位。人民政協由協商產生，以黨派和界別代表為主，由各黨派、無黨派人士和各界別的有影響的代表人士組成，體現人民民主統一戰線的廣泛性。而第一屆人民政協的全體會議明顯具有人民代表大會的某些特點。從政協組成人員來看，參加政協的代表，有黨派代表、區域代表、軍隊代表、團體代表、特邀代表5大類，在全部的662名代表中，共產黨的代表加上各方面代表中的共產黨員約占44%，民主黨派代表約占30%，工人、農民代表占24%，無黨派民主人士約占2%。從這里的組成可以看出，區域代表和軍隊代表實際上是體現人民代表大會的組成特點，以工農群眾及其代表中國共產黨占了多數，同樣是反映人民代表大會的比例構成。政協組成的代表性，體現了全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體和一切愛國民主力量的大團結，“本質上是全國人民的代表大會”［1］P301，“具有全國人民代表大會的性質”［2］P46。

關于地方人民政協代行地方人大職權問題，周恩來在人民政協一屆全體會議召開前向政協代表做的報告里指出：“現在各地召開的各界代表會議，實際上就是地方的政治協商會議，也可以說就是中國人民政治協商會議的地方委員會”［2］P53。《共同綱領》規定在普選的地方人民代表大會召開以前軍事管制結束以后，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。“軍管結束后各界人民代表會議全體會議起著人民代表大會的作用，普選以后它起協商作用”［2］P43。在普選的省市人民代表大會召開以前，各省市召開了各界人民代表會議代行人民代表大會職權。協商委員會當時是各界人民代表會議的常設機構，又是代行人民政協地方委員會的統一戰線組織。

1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上講話時談到關于區村（鄉）兩級人民代表會議時說：“只有基于真正的廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議”、“這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地人民的權力機關，一切應有的權力必歸于代表會議及其選出的政府委員會”［4］P1308。“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農民、獨立勞動者、自由職業者、知識分子、民族工商業者以及開明紳士，盡可能地有他們的代表參加進去”［4］P1309。實際上，從當選代表的身份來看，也包括了這些階層，說明它是一個具有廣泛代表性的具有地方人民代表大會特征的組織機構。從代表的產生方式看，各界人民代表會議的代表同樣不是選舉產生的，而是由各界人士協商產生的，這也是地方各界人民代表會議與地方人民代表大會的重大區別所在。

1949年10月到1950年9月省、市、縣各界人民代表會議組織通則頒布以后，各界人民代表會議普遍召開并逐步走向制度化。1951年10月到1952年9月，地方各界人民代表會議在全國范圍內從上到下建立起來，普遍代行了地方人民代表大會的職權。

二、人民政協代行人大職權的主要表現

人民政協代行人大職權的主要表現，從直接的具體的角度來看，表現在中央層次上的，是第一屆政協全體會議召開期間的具體決議和決策；在地方層次上，表現為省、市、縣各界代表會議召開期間的各項具體工作部署。同時，從法律層面上來看，在第一屆人民政協全體會議和各省市縣的代表會議閉會期間，其職權并沒有消失，這時體現為一種潛在的甚至是根本性的職權而發生作用。

第一屆政協全體會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》規定，人民政協的全體會議的職權如下：一、制定或修改中國人民政治協商會議組織法；二、制定或修改中國人民政協的各民主黨派及人民團體共同遵守的新民主主義的綱領即中國人民政治協商會議共同綱領；三、在普選的全國人民代表大會召開之前，執行全國人民代表大會的職權：甲、制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法；乙、選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權；丙、就有關全國人民民主革命事業或國家建設事業的根本大計或重要措施，向中華人民共和國中央人民政府委員會提出決議案。四、在普選的全國人民代表大會召開以后，就有關國家建設事業的根本大計或重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府委員會提出建議案；五、選舉中國人民政協全國委員會。［1］P494

省、市、縣各界代表會議代行人大職權以后，就成為地方的權力機關，依據省、市、縣各界人民代表會議組織通則，享有相應的職權。1949年12月頒布的《省各界人民代表會議組織通則》規定：“凡能召開省各界人民代表會議的地方，即應代行省人民代表大會的如下的職權：一、聽取與審查省人民政府的工作報告。二、決定省的施政方針和政策。三、審查與通過省人民政府的預決算。四、建議與決議有關省政興革事宜。五、選舉省人民政府主席、副主席、委員，組成省人民政府委員會。”［5］同時頒布的《市各界人民代表會議組織通則》第六條規定市各界人民代表會議的職權：“市各界人民代表會議經直屬上級人民政府批準，可代行人民代表大會的如下的職權：一、聽取與審查市人民政府的工作報告，決定市的施政方針和政策。二、審查與通過市人民政府的預決算。三、建議與決議有關市政興革事宜。四、向人民傳達并解釋市各界人民代表會議的決議案，并協助市人民政府動員人民推行之。五、選舉市人民政府市長、副市長、委員，組成市人民政府委員會。市各界人民代表會議休會期間，設市各界人民代表會議協商委員會。”［6］《縣各界人民代表會議組織通則》規定：“縣各界人民代表會議經省人民政府批準，可代行縣人民代表大會的如下的職權：一、聽取與審查縣人民政府的工作報告。二、審查與通過縣人民政府的預決算。三、建議與決議有關縣政的興革事宜。四、向人民傳達并解釋縣各界人民代表會議決議案，并協助縣人民政府動員人民推行之。五、選舉縣人民政府縣長、副縣長、委員，組成縣人民政府委員會。”［7］

根據共同綱領和人民政協組織法的規定，代行人大職權的人民政協閉會以后，將行使國家權力的職權付與人民政府委員會。因此，人民政協代行人大職權的根本性在于賦予人民政府以合法性。中國共產黨領導中國人民通過武裝斗爭而取得革命勝利，但它并沒有獨占政權，而是通過協商的辦法，發動各個社會階級和各階層，普遍代表全國人民的利益，共同策劃建立新中國。這就從實質上使中華人民共和國成為一個普遍代表中國人民的民主政權；從形式上通過人民政協代行人大職權，賦予人民政府以合法性，符合現代的民主規范。人民政協通過代行人大職權，代表全體人民行使對國家的統治權，體現了創建憲法和基本法律以及開會期間的重大事項的決策權。但是，人民政協并不具體執行國家權力，而中央人民政府為最高國家權力機關的執行機關，根據人民政協的決議，在人民政協的授權范圍內行使職權。

人民政協賦予人民政府以合法性，將行使國家權力的職權付予人民政府，體現了人民政府的合法性來源于全國人民。但是，有些帶有根本性的職權依舊保留，無法授予人民政府。從立法權的角度看，人民政協代行人大職權，擁有最高的立法權即制定憲法的權利，在建國初期表現為制定《共同綱領》，以及制定其他的基本法律如中央人民政府組織法、中國人民政治協商會議組織法等。而人民政府中央委員會只能依據共同綱領的規定，制定并解釋國家的法律，頒布法令，并不擁有最高的立法權。從任免權的角度看，中央人民政府委員會由人民政協的全體會議選舉產生，而人民政府自身就無法決定自身的成立或者廢除、變更，其相應的職權僅僅在于對政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署的領導人員的任免，無法擁有最高的任免權。同樣的，中央人民政府無法更改人民政協全體會議作出的一些重大決議，如決定紀年、國旗、國歌、首都等。

按照《共同綱領》的規定，人民政協在閉會期間將國家權力賦予人民政府，但是如果發生重大變故的時候，還需要人民政協來解決。一般說來，法律的規范包括禁止性的、義務性的、授權性的，如果禁止性的條款遭到破壞，義務性的職權無法履行，被授權的對象發生變化，除了人民政府在自己的職權范圍內進行調整外，歸根到底，還要在最高權力機關的范圍內解決，也就是由人民政協全體會議或者召開人民代表大會予以解決。

三、人民政協代行人大職權的發展變化

代行人民政協代行人大職權，就其具體職權而言，體現在第一屆政協的全體會議上，并沒有發生變化。但是，由于建國初期一些重大事件的影響和社會形勢的變化，人民政協代行人大職權的依據和根基在弱化以至消失，它潛在的根本職能也隨之變化以至結束。

人民政協作為統一戰線組織代行人大職權，是基于反帝反封建殘余的斗爭和創立新中國而存在，在人民政協中一個重要焦點即是如何對待資產階級的問題。當資產階級的地位不斷削弱的時候，人民政協代行的人大職權也相應地削弱并最終在實質上消失。

人民政協體現了中國人民的大團結，是工人、農民、小資產階級和民族資產階級的聯盟。同時，又規定：“以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導。”［2］P471952年6月，在全國統戰部長會議上，周恩來指出，“資產階級的本質就是唯利是圖，就是剝削工人榨取剩余價值”［8］P97，“損人利己，唯利是圖，投機取巧，這三句話概括了資產階級的本質”［8］P98。因此，在人民政協中的四個階級，他們的作用與發展前途是不一樣的，資產階級在當時的條件下是必須接受教育和改造的一個階級。

實際上，當第一屆政協全體會議閉幕后，人民政協的存在問題就開始被討論了。周恩來在1950年4月在第一次全國統一戰線工作會議上講話：“現在到處有人問‘到底什么時候實現社會主義？可見如何對待民族資產階級已經是一個相當普遍的問題了。”［2］P94而當時給出的解釋是搞社會主義要十五年左右，而十五年以后是要實現社會主義的。

1950年6月中央人民政府頒布的《中華人民共和國土地改革法》以及隨后開始的土地改革運動，實際上使人民政協受到第一次沖擊。農民階級地位的改善和提高，特別是廣泛發動群眾的方式，必然會影響到資產階級。毛澤東提出：“戰爭與土改是在新民主主義歷史時期內考驗全中國一切人們、一切黨派的兩個‘關”，“只要戰爭關、土改關都過去了，剩下的一關就將容易過去的，那就是社會主義的一關。”［2］P115。其實這主要是針對資產階級而言的。土地改革不僅打擊了封建勢力，割斷了資產階級與封建地主階級的聯系，也是對民族資產階級的一次改造。通過土地改革，不僅僅是增加資產階級對農民的了解和同情，更重要的是明白了農民階級在整個國家中的地位。農村的階級為地主、富農、中農、貧農。雖然規定中立農村中作為資產階級的富農，并明確規定“暫時不動半封建富農，待到幾年之后再去動他們”［9］P47，但是實際上征收了富農超出規定范圍以上的出租土地和公地。《土地改革法》規定：“在某些特殊地方，經省以上的人民政府的批準，得征收其出租土地的一部或全部。”［10］P3371951年底發動的“三反”、“五反”運動，對民族資產階級產生了更大的影響。在當時看來，“剛剛勝利結束的‘三反、‘五反運動，便是工人階級同資產階級之間的一次大規模的階級斗爭”［8］P76，“既是對資產階級一次集中的反擊運動，又是一次集中的改造、教育運動”［11］P26。到1952年10月“三反”、“五反”運動結束，實質上人民政協代行人大的職權已經無法發揮作用了。也正是在1952年6月，毛澤東在統戰部起草的文件上寫的批語：“在打倒地主階級和官僚資產階級以后，中國內部的主要矛盾即是工人階級與民族資產階級的矛盾，故不應再將民族資產階級稱為中間階級。”［12］P65

1952年12月24日，中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會舉行擴大的第四十三次會議，周恩來代表中央說明中國共產黨的提議，他指出，建國之初根據共同綱領規定的以政協全國委員會執行全國人民代表大會的職權，以地方各界人民代表會議逐步代行人民代表大會的職權，這種過渡時期已經過去了。我國即將進入大規模的有計劃的經濟建設的新時期。為著適應這一新時期的國家任務，就必須根據共同綱領的規定，定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。為此，中國共產黨提議由中國人民政治協商會議向中央人民政府委員會建議，根據中央人民政府組織法第七條十款所規定的職權，于一九五三年召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并開始進行起草選舉法和憲法草案等準備工作。［13］P57

地方人民代表大會的工作則更早開展起來。《共同綱領》規定：“凡軍事行動已經完全結束、土地改革已經徹底實現、各界人民已有充分組織的地方，即應實行普選，召開地方的人民代表大會。”［1］P4831952年10月，地方各界代表會議實際上開始向地方各級人民代表大會過渡。1953年2月，中央人民政府委員會通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，全國范圍的基層選舉工作于1953年6月正式展開，到1954年6月，全國基層選舉順利完成。

1953年9月公布的過渡時期的總路線，標志著中國共產黨的社會改造指導方針發生了重大轉變。消滅資本主義生產方式和資產階級的任務被提上日程，人民政協代行人大職權的的基礎發生根本動搖。1954年9月1日到28日，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，會議通過的《中華人民共和國憲法》沒有明確取消人民政協代行人大職權，但實際上標志著人民政協代行人大職權的結束。

1954年12月21日，人民政協第二屆全國委員會第一次會議召開，會議通過的政協章程提出：“中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會職權的任務已經結束”［14］P199。至此，人民政協代行人大職權問題最終成為歷史陳跡。○

參考文獻：

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［5］省各界人民代表會議組織通則［N］.人民日報.1949-12-5日.

［6］市各界人民代表會議組織通則［N］.人民日報.1949-12-5日.

［7］縣各界人民代表會議組織通則［N］.人民日報.1949-12-5日.

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［11］中國共產黨統一戰線史［M］.北京：中國文史出版社，1993.

［12］毛澤東選集（第五卷）［M］.北京：人民出版社，1977.

［13］中國共產黨執政四十年［M］.北京：中共黨史出版社，1991

［14］朱訓、鄭萬通.中國人民政協全書（上卷）［M］.北京：中國文史出版社，1999年.

責任編輯 張榮輝