管理政府向服務政府轉變中的文件辦文文種制度創新

袁 田 李 穎 楊尚東

政府文件作為政府管理的重要工具，其制度演變與政府職能轉變有密切關系。政府是政府文件形成的主體，政府文件是政府依法行政、行使職權(公務活動)時所形成的信息記錄，政府職能轉變直接影響其文件制度的發展變化，政府文件制度的優劣也直接關系到政府職能轉變能否順利實現。因此，政府文件制度必須不斷創新以適應政府職能轉變。

改變以前政府以管理為主的狀態，建立服務政府，不僅要從觀念上樹立服務于人民的理念，在具體的政府文件工作中還應該建立相應的制度，提高政府工作效率，促進政府工作規范化，創造良好的民眾與政府交流的環境，以更好提供對廣大民眾的服務。從這個角度來講，政府文件工作是一種工具，是政府與民眾之間的紐帶和橋梁。通過政府文件制度的創新，可以做到方便政府與民眾的平等交流，

在實際工作當中，對于政府文件制度的許多創新方式，讓我們看到了政府文件制度改革的方向。

一、辦文制度

服務政府不僅能夠得到群眾的認可，而且對于投資的軟環境也有重要改善作用。隨著“窗口式”辦文制度的出現和推廣，各地還紛紛出現一些其他的辦文制度提供便民服務，比如首問責任制、便民服務窗口、辦文承諾制、全程辦事代理制等等，雖然名稱有異，但本質是相同的，那就是以提高行政效率為手段，最終服務于民眾，實現了政府文件制度的創新。但是從實施的情況來看，也有一些地方沒有能夠通過這種政府文件制度創新的方式，提高政府工作效率，這是因為缺乏有效的監督執行，流于形式，沒有真正體會到服務政府的內涵。“窗口式”辦文制度不僅僅是一個說法，而更重要的是一種做法。在各地推行的過程當中，完全可以因地制宜，根據其自身的實際情況，采取多種形式，對于“窗口式”辦文制度進行推廣，如政府部門可在街道和鄉鎮廣泛推行“政務超市”、“政務服務中心”等多種方式，將原有的服務類別梳理成幾大類，集中提供政務服務；在區縣推行“一站式服務”、“聯合辦公”和“套餐式服務”；在市級政府部門推行“統一窗口”服務。政府要充分發揮服務職能，樹立為公眾服務為納稅人服務的意識，樹立對公眾負責的責任意識，按照市場經濟發展規律的要求，最大限度地為社會提供服務，提供辦文辦事的便利。

在深圳市國土規劃局實施的《深圳市國土規劃局窗口式辦文暫行辦法》，就大大提高了辦事效率，并且樹立政府的良好形象，這就是“窗口式”辦文制度。深圳市國土規劃局推出該制度的初衷就是“簡化辦事環節，提高辦事效率，增強服務意識”，實際上也就是受理業務文件時實行窗口辦理，群眾直接在窗口交辦，直接在窗口領取。局內做好文件處理的銜接工作，提高了工作效率，方便了群眾辦事。“窗口式”辦文制度從以下幾個角度有利于服務政府的建立：

第一，以群眾為中心。“窗口式”辦文制度實行文件窗口進出，群眾不需要進入政府內部進行交涉就能夠辦事。只要必備文件由“窗口”遞進去，其他都由政府負責，內部按照一定規程進行協調辦理。免去了群眾的很多麻煩，也減少了很多環節，節約了資源。群眾不用再“跑斷腿”。收文人員也會告訴你必須補齊的資料，避免在辦理過程中因資料不齊導致退文，而延長了辦文時間，提高了收文質量。基本保證了收進來的申請都是能夠辦理的。對于文件的辦理程度還能心中有數，當然對于政府的印象就會有所轉變。這樣的政府才是為人民服務的政府，而不是高高在上的管理政府。

第二，提高辦文效率。“窗口式”辦文制度不僅僅是簡單的窗口進出，更主要的是辦文程序的創新和改革，利用對于辦文時限的控制，文件在政府內部進行有序的運轉，整個過程規范有序合理，權責分明，可以隨時咨詢，既避免了文件的漏辦、錯辦、重復辦。也避免了部門之間互相推諉。“窗口式”辦文制度帶動了整個政府機關能夠活躍起來，可以改變政府機關工作日休息，休息日工作的狀態。從一定程度來講，“窗口式”辦文制度是有百利而無一害的。

第三，增強了辦文透明度。“窗口式”辦文制度實行封閉辦公，辦文人不能夠與申辦人直接接觸，一般通過電話聯系避免了“吃、拿、卡、要”的不良作風。當然，如果在辦文的過程當中，有比較復雜的問題，申請人還可以通過電話進行預約接訪。加強與群眾聯系，提高了辦文透明度。此外，還設立了咨詢組。它是為民服務的最前沿部分，其正體現了這個說法，需要工作人員要“不惜千言萬語、不怕千辛萬苦、想盡千方百計”。一些辦事單位和辦事群眾在與政府工作人員面對面的交談過程中了解了法律法規方面的知識；而我們政府工作人員也在答疑解惑、提供政府法規咨詢服務的同時，了解到了群眾關注的問題及其呼聲。這無疑起到了一個溝通民意的橋梁作用。也有利于決策者在制定政策的時候。掌握來自于基層的第一手資料。

二、文種制度

建國五十年，文種基本上是“大穩定，小調整”，它既是人民政權穩固性的反映，也是文種本身科學性的反映。而且，新中國法定文種的劃分，以簡化、確切、便利公務活動為原則，這是新中國政府文件種類由繁到簡的根本原因。我國現行的13種法定行政機關政府文件中，除“會議紀要”是建國后總結政府文件實踐活動經驗的新創造外，其他12種名稱都或多或少從前人那里沿用或演變而來的。其中“命令”、“報告”、“批復”、“函”來自古代公文；“議案”、“公告”、“通告”來自辛亥革命誕生的南京臨時政府和隨后的國民黨政府；“決定”、“指示”、“通告”、“通報”來自新民主主義革命時期革命根據地的民主政府。當然，這些文種的服務對象及使用范圍和使用頻率現在都發生了新的變化。

面對新一輪政府職能轉變，文種必須創新才能夠適應發展的需要。在文種的使用當中“函、意見、會議紀要等體現平等性、民主性的文種的使用呈擴大化趨勢；指示、決議、布告、指令等指令性、命令性文種的使用在不斷萎縮甚至被淘汰”。針對這種形勢，根據政府職能轉變的要求，文種制度必然會進一步創新，而且應該朝著民主、平等、公開的方向發展。原因如下：

第一，政府與民眾的關系轉變。政府與公民的關系是經常的、廣泛的和普遍的、復雜的。國家行政組織與公民之間這種管理與被管理、服務與被服務、被監督與監督的關系，是中國社會主義制度的特有機制和社會主義民主的體現。建立服務政府需要政府明確“服務是政府的天職”，“管理就是服務”這種新的理念，政府與民眾之間的關系發生轉變。政府不再是強制的管理，而是提供人性化的服務。尤其在電子政務的實現過程當中，政府與公民通過網絡增加了交流的機會。政府與公民的距離拉近了，在處理相關的事務當中會產生文字資料，這些文字資料可能是公民對政府的，也可能是政府對公民的；可能涉及的是公民申辦的事項，也可能是政府征求公民的意見。這一類文件并沒有統一的文種進行規范，隨著服務政府建立的基礎日益完善，政府與民眾間交流的文種的出現是必然的，體現了服務政府的根本理念，即服務群眾。同時，增進政府與民眾的交流，也有利于政府的科學決策。

第二，政府與企業關系的轉變。職能轉變對于政府和企業關系的影響，從而影響到其二者之間的行文關系和文種的使用。轉變政府職能，理順政府與企事業單位的關系是關鍵。建國以來。由于我們缺乏建設社會主義的經驗，較長時間把生產資料公有制與發展商品經濟對立，把計劃調節與市場調節對立，忽視了價值規律的作用，逐步形成高度集權的產品經濟體制，而與之相適應的中央政府的經濟職能，則是按產品對象設置管理部門，按條塊隸屬管理管理企業，核心問題就是政企職責不分，對企業統得過多，管得過死。80年代以來，政府在轉變經濟管理職能方面逐漸邁出步伐。十多年來，隨著整個社會發展的步步推進，政府職能轉變也漸漸深入，但是在一定程度上角色轉換不到位，政企分開很難實現，這是政府職能轉變中的障礙，是亟待解決的問題，政府正在加大力度，從企業改制方面著手，進行轉變。政企分開，政府與企業的關系逐漸趨于平等，政府將不再會是企業的指揮者，二是與企業平等的服務者。那么政府與企業之間，伴隨著政企分開的深入，體現平等關系的文種的使用頻率會逐漸增加。既是政府職能轉變的表現，也是政府職能轉變的輔助工具。

第三，政府機構關系的轉變。傳統的政府機構設置是科層官僚制，傳統科層官僚制強調法定的、明確的權力結構，責權一致，不得有隨意性。有嚴格的等級制度，層層授權，一級管一級，像金字塔一樣。科層制強調對職能部門的管理，而不重視與外界環境及其他組織部門的聯系。因此，無論是在組織的內部還是對外界環境而言，科層制組織都是孤立運行的，較少與外界進行信息交換，形成了嚴重的封閉性，難于調動人員積極性發揮創造力，從事實際工作的基層人員比高層決策者更了解改進工作過程及其效率的方法，但缺乏相應權力：而高層決策者較少接觸實際工作，制定的政策又不利于下層實際操作。不符合政府完善自身發展的需要。政府職能轉變的進行，電子政府的建立，組織機構逐漸趨向扁平化，政府組織間的關系，更多的是平等的關系，也就意味著政府機構間的行文關系平行關系增多，平行文文種會使用較多。

需要明確的是此處所提到的文種創新，并不是指各個政府部門自身進行創新，“各行其道”，而是指文種的變化趨勢，也就是實際應用當中會產生的變化，從而將會影響到國家對于政府文件文種的進一步創新改革，來適應這種變化。也就是說。不是獨立的創新，而是整體的創新。從而有利于文種的規范化。

在政府職能轉變的各個階段，政府文件制度都適應了時代發展的需要，不斷更新和完善，提高政府工作效率和質量。協助了政府機構對國家事務進行有效管理。

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