試論環境公益訴訟適格原告參與訴訟的制度構建

胡曉軍

由于長期以來我國傳統的法律制度存在著種種局限，對污染環境與破壞資源的行為往往都采取行政手段予以處罰，同時又由于行政體制的局限與行政措施的軟弱，使其在制裁違法、保護環境方面往往難以達到預期的效果。在行政干預不利的情況下。法律本來是社會公正的最后一道屏障，但由于我國環境權救濟機制和公益訴訟相關立法的缺失，生命健康和環境權益受到侵害的公眾根本無法尋求法律的保護，只能繼續忍受侵害，從而導致司法實踐中出現大量的因環境侵權而提起公益訴訟的現實案件，結果大都被法院裁定不予受理或駁回起訴，少有勝訴先例。當我國訴訟制度面對環境侵權案件出現了無能為力的尷尬局面時，對傳統法律制度進行更新，建立一種新的更為科學、合理、有效的制度，就已顯得迫在眉睫。

第一，實體法上的缺失。我國的環境法律體系以環境實體法為主，對環境訴訟沒有專門的規定，要參照相應的刑事、民事、行政訴訟法律規范。就實體法而言，作為環境公益訴訟的理論基礎的環境權，不僅我國《憲法》沒有明確規定，就環境法律本身來看，從環境保護基本法《環境保護法》到《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環境保護特別法也沒有直接、具體規定這項法定權利。

第二，程序法上的缺失。對于法律活動來說，重要的不僅要承認權利，更在于如何恰當地配置權利。并給予相應的救濟。我國現行的刑事、民事、行政訴訟法律規范都采用“直接利害關系說”，對于起訴資格有嚴格限定。

我國環境公益訴訟的立法建議：

一、實體的進一步完善

公民環境權，我國現行法律沒有明確規定公民的環境權，但在《憲法》、《環境保護法》、《民法通則》等法律的有關規定中，體現了維護人民良好生活環境的精神。“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”根據這一規定，我國公民可以廣泛參與國家的環境管理中去。我國的《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等都對公民有監督、檢舉和控告的權利作了明確的規定。但在實踐中，公民如何有效的參與環境管理，參與監督以及檢舉，還存在很多困難，如缺乏具體行使權利的形式、程序和有關法律的具體規定。

二、我國環境公益訴訟制度的建立還有賴于民事訴訟法和行政訴訟法的修改

根據民事訴訟法和行政訴訟法的相關規定，采用的是“直接利害關系人說”，要建立公益訴訟制度還有待于修正訴訟法上的規定。兩大訴訟法的修訂不但影響環境訴訟還影響其他領域，況且訴訟主體范圍的擴大很可能引致多方(包括直接利害關系人和間接利害關系人或環保團體)同時起訴的混亂狀態，甚至會導致司法資源的浪費。最高人民法院、最高人民檢察院作出開展環境公益訴訟的司法解釋顯的尤為緊迫。

三、環境公益訴訟適格原告的范圍

任何公民都享有在優美的環境中生活的權利。環境保護是公益。與此相對立，環境污染和破壞則是公害。要最大限度的保護環境，就要使更多的人參與進來。這就需要從制度上消除各種參與的壁壘，完善我國環境訴訟的立法。

直接受害人或具體相對人：一般而言，直接受害人和具體相對人提起訴訟毫無疑問首先是為了自己的個人私益。但是由于環境侵權案件的特殊性，受害人人數多、范圍廣，何止幾十、數百人。單個公民的起訴，在給自己帶來利益的同時，也給其他的“搭便車”的受害人帶來了補償的機會。

社會一般公眾：環境是一種公共物品，任何公民都是環境的享有者和保護者。一旦發生了環境污染，每個公民的健康權、財產權和享受優良環境的權利都不可避免地受到侵害或威脅。在這種情況下，任何公民都可以因自己的環境權益受到侵害為由提起訴訟，參與到環境保護的行列中來。

社會團體：相較于單個的公民，社會團體如消費者協會、婦聯、環保組織等有著較為嚴密的組織，尤其是環保組織對環境問題十分積極關切，再加上其往往能結合人才在科技與法律問題上提供專業知識與技術。通過社會團體的參與，可以使大公司的生產經營行為進行經常性的監督和法律上的對抗與制衡，也可以解決由單個公民訴訟中出現的諸如信息渠道不暢通、法院負擔過重等問題。

檢察機關：通常情況下，環境訴訟的原告面對的是一個龐大的污染企業和有巨大威懾力的行政主體，雙方無論在資金、信息還是組織上都是無法比擬的。這時就非常需要一個國家機關為代表，以維護社會公益并與污染企業所抗衡。這時就有必要賦予檢察機關以訴權。針對特定的民事、行政案件提起訴訟。是現代世界絕大多數國家從立法上授予檢察機關的一項權利。

后代人：從傳統民法理論來看，尚未出生的人是不具有民事權利能力的，也就談不上訴訟能力了。但是，環境法作為一門特殊的學科具有較強的倫理性。后代人是當代人生命的延續，我們所生活的環境不僅僅是我們這一代人的，同時也是屬于后代人的，后代人當然也是環境的所有者。

四、建立鼓勵公眾參與的制度

在環境公益訴訟費用上，應由國家承擔法院審理案件的裁判費用，實現審判成本的“公共負擔”

其他訴訟費用，如律師費用、鑒定費用等，仍應由敗訴人承擔。同時，應考慮建立由國家對勝訴原告給予適當物質利益補償的機制。在舉證責任上，環境公益訴訟的原告一般舉證能力較弱，立法上應減輕其舉證責任的負擔，在一定程度上實行舉證責任倒置。在訴訟時效上，由于許多環境侵害具有累積性，需要相對長的時間才能被人們所認識。因此，環境公益訴訟的訴訟時效應有一定程度的放寬。

五、建立有效的執行制度

環境公益訴訟進行過程中，法院應根據預防原則在做出判決前暫時中止被訴的行政行為，防止造成更大的破壞。在責任形式上，如果被告的行為只是對環境造成了損害，而不涉及對人的損害，法院應判決其停止侵害、恢復原狀；當被告的行為既對環境造成損害又對人造成損害時，法院應根據《環境保護法》第四十一條的規定，判決其排除危害、賠償損失。

六、建立防止濫訴制度

環境公益訴訟將擴展有權依法起訴的主體范圍，應設立一定的制度來防止濫訴的發生。如設立行政投訴程序前置制度，要求在提起環境民事公益訴訟前必須先向相關行政主管部門進行舉報，主管機關在法定期限內未對所涉事項做出決定并及時采取措施，公民或其他有權主體可以自行提起環境公益訴訟；設立原告資格審查制度，要求法院在正式受理環境公益訴訟前應審查原告身份是否合法、提出的證據是否充分、起訴是否有理由，必要時，可由法院舉行聽證會，召集原告、被告以及社會有關人士在辯論的基礎上做出判斷，以決定是否立案和進入實質審理程序；設立受理后不予撤訴制度，要求環境公益訴訟一旦由法院受理，原告就無權要求撤訴，并應按照法庭要求，積極參加庭審等訴訟活動。同時，環境公益訴訟應實行三審終審制。

對環境的侵害，損害的不僅是單個人的利益，而是全社會的共同利益，而傳統公共利益的維護者一國家，在對環境公共利益的保護方面，不足以擔當全部的重任。隨著環境民主原則的深入，一種新的環境公共利益的維護模式——環境公益訴訟隨之建立起來，使環境權能夠得到司法的最終救濟，為環境權的具體化提供了程序上的保障。我國的環境公益訴訟制度雖尚待建立，但已具備了基礎和條件，這不僅將促進對環境公共利益的保護，還將帶動我國其他領域公益訴訟制度的開展，進而推進我國法制現代化的進程。