我國行政壟斷法律規制的出路

李秀娟 任高攀

行政壟斷有廣狹義之分，從廣義來講，行政壟斷涵蓋合法的壟斷與非法的壟斷；從狹義來講，應該僅指濫用行政權力限制競爭的行為，是非法的。對于廣義的行政壟斷無須界定，反壟斷法特別針對的就是狹義的“濫用”，即指憑籍政府行政機關或其授權單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為。行政壟斷的主要形式是阻止市場進入，即地方保護、部門壟斷和強制性交易行為。

我國長期實行計劃經濟體制，政府被賦予了強大的行政權力，但是我國實行了市場經濟體制之后，本來市場更多靠市場自己來調節經濟活動，可政府卻不愿意退出市場，從此形成了行政壟斷。行政壟斷具有如下危害：第一，破壞了統一市場的形成；第二，阻礙了自由競爭；第三，助長了腐敗之風；第四，違背了國際法上的國民待遇原則。

一、我國《反壟斷法》對行政壟斷的規制中存在的問題

(一)此法中第3條規定的壟斷行為的范圍并不包括行政壟斷，只確認了壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中這三大實體規范，這容易使人對行政壟斷行為違法性的認定產生懷疑，也難以對其進行有效的管制和處罰。

(二)反壟斷執法機構無執法權。根據此法第51條第1款的規定，對于行政壟斷行為，行使制裁權的主體是“上級機關”，作為反壟斷執法機構僅有建議權，而反壟斷執法機構能否干預提出建議，提出建議后能否得到“上級機關”重視都是值得懷疑!對于“上級機關”及其工作人員，法律中也沒有作出明確的界定，甚至沒有對上級機關糾正下級機關行為的程序性事項作出規定。

(三)《反壟斷法》第51條只規定了實施行政壟斷的行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織只承擔行政責任，責任形式單一，并以行政處分為主，只是對其直接負責的主管人員和其他直接負責人員依法給與處分，而作為實施行政行為的主體沒有承擔任何責任，這樣并不能很好的規制其排除、限制競爭行為，更不能起到法律的預防價值。

(四)其他法律法規優先適用于《反壟斷法》。本法第51條第1款規定，一些行政法規的規定優先適用于全國人大常委會制定的《反壟斷法》，這大大削弱了《反壟斷法》的權威性地位，影響了其本來的法律效果，使其成為一部好看而不實用的法律。

(五)法律救濟途徑缺乏，救濟力度不夠。在現有的法律框架內，消費者和經營者尋求保護自身合法權益的法律途徑匱乏，法律責任缺乏追究機制，沒有賦予受害企業和消費者提起民事訴訟的權利，也沒有賦予受害企業提起行政訴訟的權利，這種法律規定的不明確使得受害者即使提起訴訟，其權益也很難得到法律的救濟，同時對于抽象行政行為不能提起行政復議也不能進行行政訴訟，一般只能通過信訪、檢舉、控告的方式提起監督的程序或者通過媒體披露，這些救濟力量很微弱，不足以保護他們的合法權益。要使受損害的社會關系得到恢復，法律不僅要對違法者進行處罰，還要對受損者進行物質的、精神上的賠償，我國目前的反行政壟斷的規定只限于制止行政壟斷行為，未對受損者和消費者進行賠償，或賠償非常有限，這實質上是對政府侵權行為的一種放任。

二、完善我國行政壟斷法律規制的若干思考

解決我國“行政壟斷”問題，就應該依據現實國情。從制度上預防和制止行政機構濫用行政權力，除了《反壟斷法》中的宣誓性規定外，介于以上筆者對我國《反壟斷法》的幾點不足之處之分析，做出了如下建議：

(一)建議將行政壟斷這一行為加到本法第3條壟斷行為的范圍之中，成為第四種實體規范，這樣就會使人一目了然的看到行政壟斷具有違法性，這樣就會提高對其管制和處罰的有效性。

(二)本法應授予反壟斷執法機構絕對的執法權，向反壟斷委員會報告工作，對其負責，受其監督。對反壟斷執法機構執法權的立案、調查、處罰等程序性事項，并且對反壟斷執法機構與反壟斷委員會管制行政壟斷的職責作出明確規定。

(三)對于實施行政壟斷的行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織只承擔行政責任這一問題，筆者并不否定其合理性，但考慮到行政壟斷的本質特征在于行政主體濫用行政權力限制競爭，因此責任主體應當是行政機關，而且在實施行政壟斷過程中會獲取一定的利益，所以筆者認為行政機關應當承擔相應的賠償責任，如果沒有賠償或者難以賠償的情況下，應當考慮引入國家責任制度，由國家賠償消費者或競爭者造成的損失。

(四)應突出《反壟斷法》的權威性地位。電信、電力、保險、銀行、郵政、鐵路、證券、石油等行業都有自己的監管機構或主管部門，也都有“另有規定”，但是他們自己制定的這些規定一定會有利于其自身的發展和利益最大化。《反壟斷法》本來就是規制他們的行政壟斷行為的，反而依照其規定，就等于沒有規定，所以應加強反壟斷法的權威性地位。

(五)建議建立法律救濟制度，賦予受害企業和消費者提起民事訴訟的權利，賦予受害企業提起行政訴訟的權利，并增加救濟手段來限制政府的權力。

(六)我國行政壟斷立法規制的指導思想：應以經濟法調整為主，行政法調整為輔。《反壟斷法》旨在反對壟斷，反對限制競爭，保護市場主體參與市場競爭的權利，維護市場競爭秩序，營造公平有序的市場環境。其重點在于反對壟斷，包括反對經濟壟斷和行政壟斷，只要是壟斷就要規制，側重點在于規制實施壟斷行為產生的不利后果，而非實施主體。由于行政壟斷具有較強的隱蔽性，加上中國經濟正處于轉型過程中，計劃經濟的痕跡尚未完全消除，企業(特別是國有大中型企業)在相當程度上依然是行政機構的附屬物。因此，在實踐中行政壟斷往往同經濟壟斷盤根錯節。這也決定了行政法和經濟法必須進行配合才能規制行政壟斷。