慎重對待人大代表參與化解信訪矛盾

王曉圓

人大代表如何在閉會期間發揮作用，向來是基層民主實踐的重要課題之一。近些年，上海、福建、貴州、江西、四川、重慶等省和直轄市，包括嘉興市的秀洲區，陸續在縣（市、區）一級層面上開展以人大代表介入信訪工作，接待信訪人員化解信訪矛盾為核心內容的活動，有的還延伸到了鄉鎮人大代表，有的建立了人大代表代理群眾信訪的制度。2008年全國人代會上，更有全國人大代表提出了“關于建立人大代表信訪接待制度”的建議。

應該說，這種嘗試是中國社會基層民主新機制的一個萌芽，開辟了閉會期間人大代表常態性的履職模式，促進了基層矛盾的化解，更為進一步完善人民代表大會制度提供了重要的參考樣本。作為一種嘗試，其積極意義是應該肯定的。同時，正是基于這種嘗試和探索，理論上和實踐中值得深入探討的問題還比較多。

首先，人大代表是各級地方國家權力機關的組成人員，代表廣大人民群眾行使管理國家和社會事務的權力，從這個意義上說，人大代表所代表的群眾是廣義的群體，而非狹義的個體，雖然群體中也包含了個體，但孰大孰小、孰輕孰重是很明顯的。同樣，法律有規定：“代表應當與原選區選民或者選舉單位保持密切聯系，采取多種方式經常聽取他們的意見，反映他們的意見和要求……”基于人大代表的法定身份和法定職責，在這一聯系過程中收集到的涉及群眾切身利益、群眾意見集中，涉及公共利益的現象和問題，應該是公共性質的非個人性質的，而信訪主要反映的恰恰是單一個體的問題。如果把人大代表介入信訪作為一種代表履職的主旋律來看待的話，顯得有點舍本逐末，與立法精神相悖，就如同丟了西瓜撿了芝麻。

然而實踐中，有許多問題的確難以明顯區分公與私，比如，一些看似個人的問題，往往背后牽扯一大批人；而個人性質的問題如果反映了“一府兩院”工作的失職、瀆職，人大代表也要擔負起監督責任；而在一般情況下，對于信訪能夠處理的問題，人大代表同樣有權監督，等等。這樣看來，似乎人大代表與信訪員是可以劃等號的。但從目前各方面的實踐看，即使是代表中參與這方面工作較多的社區黨支部書記或主任，事實上也很難承擔起信訪員的角色，法律政策的積累與把握、矛盾信息的洞察與掌握、處理糾紛的方法與技巧等都不是兩者互換位置就可以做到的。對此，調查中代表們也坦言自己難以達到信訪員的要求，也不需要達到這一要求，因為雙方的工作側重不同；同時，如果人大代表日常意見建議的收集要通過信訪這條途徑來得到的話，那么人民代表大會制度的民主實踐之路勢必越走越窄。

再來看程序問題。人大代表的法定身份與法定職責，決定了其行為的非個體性，決定了人大代表對意見問題的收集、提交與解決必須走一個比較規范的程序，無論這個程序是法定的還是授權的，也就是說，依照其代表身份獲得的意見問題，代表無權直接處理。而信訪是要直接面對矛盾、直接處理糾紛的，對此，兩者之間缺少一條可以銜接的途徑。于是，應運而生了人大代表聯絡站、“民情直通車”之類的載體，通過人大常委會的授權，在人大代表與信訪工作之間疏通一條路徑，使代表接待選民過程中遇到的一些具體個性問題可以求得比較快捷的解決，但實踐中，仍然有意識地保持了代表接待與信訪工作的距離。

綜上，人大代表介入信訪工作的做法在拓寬基層信訪渠道、解決信訪難題等方面確實起到了一定的積極作用，并非毫無價值，但置于基層民主實踐的大環境下，“接待”與“接訪”雖一字之別卻差之千里。人大代表來自基層，但不等于來自社會矛盾的工作一線，人大代表可以成為基層矛盾化解的助力軍，但不等于主力軍。至于人大代表在人代會閉會期間活動內容和形式的探索，更不能偏離堅持和完善人民代表大會制度這一核心。有專家提出，一種比較理想的辦法是，把人大代表的監督權與人大常委會的監督權進行有效對接，根據監督法有關“人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題是人大常委會確定議題的來源之一”的規定，探索把代表接待轉化為人大常委會監督的途徑和方法，凝聚人大常委會與人大代表的合力，以監督政府改進工作的方法推動信訪問題從源頭上得以解決，但這些原則性的規定還有賴于在實踐中進一步探索。

（作者單位：浙江省海寧市人大常委會辦公室）