完善我國證券業反洗錢體系的思考

劉麗洪

隨著《反洗錢法》的頒布實施，我國目前初步建立了證券業（不包括期貨業和基金業，下同）的反洗錢體系。這一體系主要借鑒了發達國家以證券公司為義務主體的反洗錢經驗，而沒有充分利用和考慮我國證券業在基礎設施建設等方面的特殊國情。對此，人行營業管理部進行了調查研究，提出了相關政策建議。

一、我國證券業反洗錢概況

（一）證券業反洗錢的法律制度概況

我國證券業反洗錢的法律制度主要包括《反洗錢法》、《刑法》、《金融機構反洗錢規定》、《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》、《金融機構報告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》《金融機構客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》等，上述法律制度賦予了包括證券公司在內的金融機構建立反洗錢內控制度、識別客戶身份、大額和可疑交易報告、交易記錄保存等反洗錢義務，在證券業建立起了以證券公司為義務主體的反洗錢框架。

（二）證券公司概況

截至2006年12月31日，我國共有證券公司104家，其中，注冊資本50億（含）以上3家，20億（含）-50億16家，10億（含）-20億32家，10億以下的53家。

（三）反洗錢監管體系概況

根據《反洗錢法》的規定，中國人民銀行負責監督、檢查金融機構履行反洗錢義務的情況，中國人民銀行的派出機構在中國人民銀行的授權范圍內，對金融機構履行反洗錢義務的情況進行監督、檢查。具體到證券業來說，中國人民銀行總行負責證券公司總部的現場檢查，中國人民銀行分支機構負責轄區內證券分公司、證券營業部以及上級行授權的證券機構的現場檢查，這種監管安排，可以歸納為“屬地監管”模式。

二、我國證券業反洗錢體系中存在的問題

（一）沒有將證券登記結算機構納入反洗錢體系

我國目前的證券登記結算采用“中央登記，二級托管”的方式。根據《證券法》的規定，證券登記結算機構的主要職責為：1.證券賬戶、結算賬戶的設立； 2.證券的存管和過戶；3.證券持有人名冊登記；4.證券交易所上市證券交易的清算和交收；5.受發行人的委托派發證券權益；6.辦理與上述業務有關的查詢；7.國務院證券監督管理機構批準的其他業務。

我國目前所有上市證券以及部分未上市的證券（股份）均登記托管在登記結算機構，登記結算機構擁用每一個投資人證券賬戶持有與變更情況的記錄，這些記錄對于開展反洗錢客戶身份識別、可疑交易分析和行政調查具有重要意義。未將登記結算機構納入反洗錢體系，使反洗錢主管部門和反洗錢中心不能充分掌握大量的有用信息，對于以后的可疑交易分析和行政調查等工作非常不利。

（二）沒有將證券交易所納入反洗錢體系

根據《證券法》的規定，“證券交易所對證券交易實行實時監控，并按照國務院證券監督管理機構的要求，對異常的交易情況提出報告。”賦予證券交易所上述職責的主要原因是由于我國的證券登記結算機構掌握著每個投資者的證券持有及變更資料，證券交易所根據上述資料和自身所掌握的撮合成交等信息，可以有效地監測和掌握證券市場的交易狀況，發現大量的操縱市場和內幕交易等違法行為。證券交易所為了履行監控職責，也開發了專門的監控系統，并通過與證券公司的合作，發現了大量的違法違規線索。實踐證明，這一機制是非常有效的。

證券交易所的監控和異常交易報告機制，與反洗錢的可疑交易報告是非常類似的。與證券公司相比，證券交易所掌握大量的信息，在發現可疑交易上具有明顯的優勢。但目前我國的證券反洗錢體系中并未納入證券交易所，未要求證券交易所承擔可疑交易報告義務和協助反洗錢調查義務，這將直接影響到反洗錢主管部門和反洗錢中心的可疑交易分析和反洗錢行政調查等工作。

（三）未針對客戶交易結算資金第三方存管模式作出特殊的反洗錢安排

從2007年8月份起，證券業將全面推行客戶交易結算資金第三方存管。第三方存管的基本框架為：1.實行多存管銀行制；2.證券公司是客戶交易結算資金的會計記賬主體，存管銀行擔任出納的職能；3.證券公司將客戶交易結算資金明細賬提供給存管銀行；4.存管銀行為客戶提供查詢，同時發揮總分核對職能；5.實行全封閉的銀證轉賬。通過上述措施，從制度上防范挪用客戶交易結算資金。

按照一般的反洗錢理論，洗錢的過程可劃分為三個階段：處置、分離和整合。客戶交易結算資金實施第三方存管后，證券公司不再以現金作為交易媒介，客戶的現金將直接存入到個人銀行結算賬戶內，因此，證券業已不適用作為洗錢的第一階段（處置階段），最大的可能是被用于洗錢的第二和第三階段，即分離和整合階段。洗錢分子往往會通過復雜的證券交易改變臟款的形式，隱瞞資金的真實來源和去向，更方便、更隱蔽、更有效地將犯罪收益融入到一般經濟體系中。

我國目前的反洗錢體系中，沒有針對客戶交易結算資金第三方存管模式下證券業的潛在洗錢風險作出特殊的反洗錢安排，很多證券公司對自身所面臨的洗錢風險也缺乏充分的認識和研究，這些都可能會影響證券業反洗錢工作的有效開展。

（四）屬地監管的模式不適合人民銀行人員配置和證券公司內控結構的現狀

1.不適合人民銀行各級反洗錢機構的人員配置現狀

按照屬地監管的模式，我國的104家證券公司總部均應由中國人民銀行總行負責監管，而目前總行反洗錢局在人員配置上顯然無法完全適應這樣的職責要求。同樣，各地分支機構也監管著數量龐大的證券營業部，如北京地區的證券營業部有174家，如此大的管理寬度，各地人民銀行也很難全面地履行職責。

2.不適合證券公司的內控結構現狀

由于我國的證券公司最初主要是由信托、銀行的證券營業部組合而成，證券公司的組織結構大都以營業部為主體，內部控制曾經非常松散,產生了大量的風險。為了加強內部控制，各證券公司積極改造內部工作流程，加強業務整合。目前，基本實現了前臺業務（經紀、自營、受托、投行）各自分離，中臺（清算、財務、資金劃付、風控）和后臺（稽查、IT技術部門、考評、人事等）深入到每一個前臺業務模塊，為前臺提供服務并控制前臺運作風險的內控體系。內控體系的這一變革，使營業部的獨立性大大弱化，很多營業部的公章都已經被總公司上收，其所有行為均受到公司總部的嚴格控制。

由于各營業部已基本喪失獨立性，它很難按照當地人民銀行的部署開展反洗錢工作，只能請示其總公司，由其總公司做出安排。由于各地人民銀行部署工作的要求和步驟并不一致，各證券公司總公司需要不斷調整工作安排，影響了反洗錢工作效率。如果總公司向營業部下放權力，則很可能會造成內部控制的失控。

三、完善我國證券業反洗錢體系的建議

（一）適時將登記結算公司和交易所納入反洗錢體系

鑒于登記結算公司和交易所在客戶身份識別、可疑交易報告和配合反洗錢行政調查等方面具有重要作用，建議總行盡快與證監會進行協商，將登記結算公司和交易所納入反洗錢體系。具體實現方案有兩種：一是發布新的規章，將登記結算公司和交易所納入反洗錢義務主體，具體規定他們應承擔的反洗錢義務；二是由中國反洗錢監測分析中心與他們簽訂合作備忘錄，實現信息互換和交流。但是，由于《反洗錢法》對客戶身份資料和交易信息的使用有明確的保密要求，要想實現這一方案，必須在法律上尋求新的突破。

（二）加強對客戶交易結算資金第三方存管模式下洗錢特征的研究，積極指導證券公司開展反洗錢工作

由于在客戶交易結算資金第三方存管模式下，證券業只能被用于洗錢的第二階段（分離）和第三階段（整合），這與銀行業的洗錢模式有很大的不同。建議總行加強這方面的研究，積極探索證券業的可疑交易特征，以更有效地指導證券公司開展工作。

（三）變革現行的監管模式

建議總行變革現行的模式，由“屬地監管”變為“屬人監管”。具體實現可有兩種模式：一是全面“屬人監管”，即以總公司注冊地為準，注冊地與主要辦公地不一致的，以辦公地為準，該公司所屬的所有機構（分公司、證券營業部等）的反洗錢工作的指導、部署、現場和非現場監管均由總公司注冊地省一級人民銀行分支機構負責。二是部分“屬人監管”，即以總公司注冊地為準，該公司所屬的所有機構（分公司、證券營業部等）的反洗錢工作的指導、部署和非現場監管由總公司注冊地省一級人民銀行分支機構負責，現場檢查由分公司或營業部當地的人民銀行分支機構負責。在“屬人監管”模式下，人民銀行分支機構的監管寬度大幅縮小，監管深度明顯增加，只要人民銀行分支機構積極采取“管法人”的理念，加強對證券公司總部的管理力度，一定能取得較好的效果。

（作者單位：中國人民銀行營業管理部）