稅費改革后鄉村社會治理的新探索：譙城模式

邢　軍

摘要：為民服務全程代理制，是安徽農村基層組織建設的突出亮點，也是中國農村稅費改革后鄉村治理中的又一偉大創造。毫州市譙城區根據農村經濟社會發展的新要求，把提高基層政府的公共服務能力，打造服務型政府，作為深化農村綜合改革的基本目標取向，規范化、程序化、數字化、制度化地實施為民服務全程代理制，探索出后農業稅時代農村綜合改革新機制，形成了獨具特色的為民服務全程代理的“譙城模式”。

關鍵詞：農村改革；社會管理；為民服務；譙城模式

中圖分類號：C916 文獻標志碼：Ａ

一、問題的提出

2006年我國在全國范圍內取消了農業稅，中國農村進入后農業稅時代，經濟社會發展進入了一個新的階段，這就是全面開展以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革為主要內容的綜合改革階段。[1]取消農業稅，徹底拆除了收費平臺后，縣鄉兩級政府自身財力匱乏，執行從中央、省市布置下來的各項任務的功能相對弱化，為本轄區居民提供公共產品的能力明顯不足。農村社會事業和公共服務水平較低，一些地方農村基層組織軟弱渙散，加強農村民主法制建設、基層組織建設和社會管理成為一項繁重的任務。[2]經過多年的發展，中國初步建立起一個消費型社會。社會成員需要的物質產品、精神產品的消費都很容易通過市場獲取，而政治產品的消費卻十分艱難。[3]如何堅持公益事業優先原則，強化政府公共服務職能，讓農民與政治產品實現零距離對接，保障農民共享物質文明、精神文明和政治文明的成果，享受政府提供的全方位、高質量的公共服務，是深化農村綜合改革面臨的嶄新課題和嚴峻挑戰。

研究發現，一個時期以來，農村基層干部認為計劃生育是“天下第一難”，而農民則認為找官辦事是“天下第一難”。在“大包干”解決了農民的溫飽、農村稅費改革減輕了農民負擔之后，農民辦事難成為農村的熱點問題。改革開放以來，在先賦性和后致性因素的共同作用下，農村社會結構發生了重大變遷，社會階層迅速分化，社會流動速度加快，直接導致農村社會精英單向度地流向城市，農村建設的主體和主力軍嚴重缺位。特別是近年來，一方面，隨著農村經濟社會發展和農村城鎮化進程加快，農民外出務工、辦廠、經商人數的增多，各級民生工程的實施，依法行政的深入推進和各項制度的不斷規范，農民需要到政府部門辦理的事項越來越多；另一方面，由于中國農村政治體制改革進程緩慢，基層政府職能轉變嚴重滯后，政府的服務效率低下，同時由于農民不了解政府機關辦事的具體程序和要求，農村留守人員多數素質不高，缺乏辦事能力，加上鄉村行政區劃調整擴大后，加大了群眾去鄉村辦事的距離，農民辦事難的問題更加突出。

作為中國農村改革發祥地的安徽，按照中央的統一部署和要求，2000年在全國率先全面開展了以“三個取消，一個逐步取消，兩個調整和一項改革”為主要內容的農村稅費改革，取得了突出的成效，為全國范圍內全面取消農業稅提供了經驗。為應對后稅費時代農村經濟社會發展的新情況，為了不讓“稅取消了，費又來了”的狀況出現，安徽省從2005年7月起，又在全省選擇18個縣以深化鄉鎮機構改革為切入口，以為民服務為核心，進行農村綜合改革的試點，其主要內容和要求是“一個轉變、三個建立、一個改進”，即：轉變鄉鎮政府職能，積極推進鄉鎮工作職能從管制型向服務型轉變，逐步把經濟工作重點轉向政策引導、制定規劃、服務主體和營造環境，努力提高社會管理和公共服務水平上來。在農村綜合改革的具體實施中，安徽各地堅持開拓創新，闖出了一條新路。毫州市譙城區在借鑒山東、四川和本省宣城、金寨等地經驗的基礎上，把提高基層政府的公共服務能力、打造服務型政府，作為深化農村綜合改革的基本目標取向，規范化、程序化、數字化、制度化地實施為民服務全程代理制，探索出后稅費時代農村綜合改革新機制，形成了獨具特色的為民服務全程代理制“譙城模式”。

二、譙城模式的做法與特點

我們所說的譙城模式是指基層政府為城鄉居民提供公共服務的工作范式。為民服務全程代理制是指基層政府以無償的形式，通過行政系統內部協調運作，依法為群眾提供行政審批、行政許可和公共服務等代理、代辦活動的工作機制。

1．全員參與的三級網絡，推進“零梗阻”。區級設立為民服務全程代理中心，鄉鎮、街道設立為民服務全程代理室，村設立全程代理接收點，構成了上下貫通的區、鄉(鎮)、村三級“樹狀”服務網絡。其中，區、鄉兩級全程代理接收機構是主干，區、鄉職能部門受理室是枝干，村級全程代理接收點是根基，相互之間分工明確、銜接有序，形成了接收、代理、受理、回復各個環節運轉有序、便捷高效的封閉式辦事系統。同時，該區把加強組織領導作為制度導入的關鍵，將為民服務全程代理制作為“一把手工程”，列為干部考核的主要內容。

2．全程代理的服務主題，覆蓋“零空白”。譙城區在推行為民服務全程代理制過程中，突出服務主題，不斷調整、充實、完善服務內容，逐步將為民服務向群眾所需、所盼、所想、所急的各個領域延伸，力求不留肓區，群眾全覆蓋，服務全覆蓋。對30個項目審批權力下放一級，將代理項目由最初的93項擴充至206項，涉及行政審批、許可和公共服務等方面，幾乎涵蓋群眾生產生活、務工經商、證照辦理等各個領域。

3．全息跟蹤的監控機制，細節“零疏漏”。全區著力建章立制，對全面開展這項工作的操作規程和相關制度進行了固定和規范，實行了“四件四制”(即辦件直接辦理制、承諾件限時辦結制、上報件全程代理制、退回件明確答復制)、首問負責制、村干部輪流坐班制以及投訴處理制等各項規章制度，基本實現了用制度管事、用制度推動工作。為確保各環節緊密銜接，高效運轉，取得實效，自主開發了一套智能辦公系統，建立了全程跟蹤監控機制、投訴機制和督導機制。

4．全面發動的宣傳手段，服務“零距離”。全區通過組織會議、講座、培訓、試點引路、現場觀摩、文藝演出、印制手冊、發放年畫、專欄宣傳、郵送書信等立體式、全方位、多視角的廣泛宣傳，使為民服務全程代理深入人心，“群眾有困難，請找代理員”、“群眾動嘴，干部跑腿”、“把方便留給群眾，把事情交給干部”等口號家喻戶曉。同時，堅持以民為本，實現工作重心下移，村級全部設立接收點，把便民窗口開在最基層、開在群眾家門口，確保了服務群眾“零距離”。

5．追求實效的體制創新，改革“零成本”。為減少改革阻力，譙城區在制度設計上，力求在現行行政體制框架下，著力于內部協調，權力規正，依法行政，盡可能維護各社會群體的正當利益，不增加額外行政成本，不收取群眾一分錢費用，努力讓群眾得到實惠，讓干部得到政績，讓部門得到依法行政的良好環境。

三、譙城模式的成效與價值

為民服務全程代理制，是安徽農村基層組織建設的一大亮點，也是中國農村稅費改革后鄉村治理中的又一偉大創造。從2007年10月到2008年8月，譙城區就為群眾辦理全程代理類事項90000余件，辦結率已達98％，群眾滿意率接近100％。譙城區為民服務全程代理制的實施，既是農村綜合改革的重要內容，也是推動農村綜合改革不斷深化的重要載體和方法途徑。可以說，它牽為民服務一發，動農村基層政權建設、農村綜合改革、建立農村工作新機制全身。

1．干群關系正常歸位，加速政府職能轉變。在中國農村，數千年來形成的官本位意識非常濃厚，農民群眾找政府辦事是“天下第一難”。譙城區為民服務全程代理制，服務的主體是干部，服務的對象是農民，群眾真正行使了做主人的權力，干部也找到了開展工作的新感覺，達到了“群眾得實惠、干部受歡迎”的雙贏效果，實現了干群關系向正常狀態的回歸。為民服務全程代理制的實施，推進了農村基層政府職能轉變，不僅使政府從管制型向服務型轉變，而且使政府的服務由淺層次服務向深層次服務轉變，由被動服務向主動服務轉變，由松散服務向規范服務轉變。

2．減少權力尋租空間，促進基層民主法制建設。近年來，隨著城鎮化和農業產業化進程加快，農村的村民自治制度建設滯后，基層組織權力尋租的內驅力增加。要從根本上消除權力濫用，堵塞權力尋租空間，就必須用制度管權、用制度管人、用制度管事。譙城區為民服務全程代理制把服務項目、責任單位、申報材料、辦事程序、承諾時限、監督機構等全部公開，把涉及人民群眾切身利益的各類權力運行過程作為政務公開的重點內容，擴大公開的范圍和層次，規范公開的內容和形式，變暗箱操作為陽光作業。同時通過上級機關的強力督導和群眾的投訴監督，把各項事務的辦理置于社會各方的監督之下，強化了基層干部依法行政意識，增強了群眾依法辦事的積極性，杜絕了“搭便車”現象，減少了權力尋租空間。

3．完善服務工作機制，實現干部自身價值。后稅費時代，農村工作的內容和方式發生了變化，廣大基層干部從繁重的“催糧收款要命”的任務中解脫出來，他們所扮演的越俎代庖的角色最終成為歷史。同時，鄉村干部—夜之間變成無權、無錢、無抓手的“三無”干部，不可避免地滋生消極情緒，政績觀出現迷茫，不知干什么、怎么干、怎樣服務。為民服務全程代理的開展，使農村基層干部轉變角色，從“收稅者”角色向“服務者”角色轉變，為鄉村干部更好地聯系群眾、開展工作創新了工作機制，找到了新的抓手，提供了施展自身能力、實現自身價值的新平臺。

4．修繕政令通道，實現黨的政策與農民利益的有效對接，改革30年來，我們已經建立起一個消費型社會。社會成員的消費需求的三類產品中的物質產品、精神產品都很容易獲取，而政治產品的獲取卻十分艱難。譙城區設置206項代理服務項目都是農民需要消費的政治產品。譙城區為民服務全程代理制，通過整合職能、提高辦事效率、減少行政審批、延伸便民服務觸角，把基層政府和干部為民服務的內容和方式細化、量化、具體化和規范化，促進了各項惠農政策的落實，同時又使農民群眾的利益訴求能夠通過正當、規范的渠道進入政府的決策，從而固化了政令暢通和下情上傳的通道，促進了黨的政策與農民利益的有效對接。

5．激發社會活力，推動農村和諧社會建設?，F代的農村社會階層結構發生了很大的變化，這必然要求農村基層黨組織、政權組織和領導干部必須整合好各階層的經濟、政治利益關系，不斷夯實農村干群關系和諧化的群眾基礎。譙城區為民服務全程代理制改變了農村工作中長期形成的自上而下的強制性行為，使農村、農業、農民的各項事務逐漸變成一個上下互動的管理過程。通過建立基層政權與鄉村社會的新型關系，革新基層政府運作模式，使農民群眾的根本利益與基層干部追求的政績目標相統一，在鄉村建立起有效的民主制衡機制，激活了廣大農民的主動性和創造性，讓農村社會各種力量成為發展的主體，讓這些主體在伙伴關系的基礎上協同共治，激發了農村社會活力，推動了農村和諧社會建設。

調研發現，由于開展時間不長，譙城區為民服務全程代理制還存在一些問題：一是工作的長效機制尚需建立和完善。現在工作的開展主要靠行政推動，激勵機制、考核機制、財政保障機制等以制度為主體的長效工作機制尚在建設之中。比如，村干部的待遇雖有所提高，但還很有限，讓他們支付為群眾代理過程的材料復印、交通等費用，難以持久。群眾和基層干部在眾口一詞稱贊這種做法的同時，也普遍希望這項工作能夠長期堅持下去。不要“一陣風”。二是代理服務工作需要向上延伸。目前代理服務只限于村、鄉、區三級代理，有的需要市級審批的事項則不能代理。另外，一些部門特別是“條條部門配合不力，協調難度大。三是開展項目有待拓展。為民服務全程代理盡管規劃了幾乎涵蓋方方面面農民所需求的206項行政服務，但群眾辦理的主要集中在計劃生育、戶籍變更、勞動就業、種養加工、支農補貼發放等幾類項目上，今后需要進一步拓展服務領域，特別是關系農村經濟發展的服務項目應該進一步增加。四是代理員素質偏低。村級代理員由民主選舉的村干部兼任，其中一部分人文化水平較低，具體辦事能力不足，不適應代理服務工作的需要。在一些村，值班代理員表格填寫不規范、不能審查確定群眾報送的證明材料是否齊全，導致上報到鄉鎮、甚至區里后因材料不全而被退回的情況時有發生。

四、推進中國農村改革的啟示與思考

2008年是我國改革開放30周年，也是農村大包干30周年。作為農村大包干的發源地，國內外再一次將目光聚焦安徽。下一步，農村改革向何處去?其未來趨勢是什么？在新階段，如何明確方向、把握趨勢、遵循規律，更加科學地推進和深化農村改革？譙城區的做法給了我們很多啟示。

1．在深化農村改革的基本方向上，要堅持調整農民與國家關系這條主線，并從重建立社會主義市場經濟體制、解放和發展農村生產力，向完善市場經濟體制、加快推進政治體制改革轉變。

我國30年農村改革，主要目標取向是通過調整農民與國家的關系特別是經濟利益關系。譙城區為民服務全程代理制的做法，其本質是解決政府和群眾的關系問題，是包含著經濟、政治等多層次內容和信息的綜合性、邊緣性改革，是對政府和農民關系的逐步理順，是推動農村社會向民主、法治轉型，基層政府和基層組織向法制型、服務型轉型的探索和實踐。其核心的實踐價值，是通過“服務”這一簡單的概念和載體，把中國農村改革從事實上的經濟領域悄然向經濟、政治、社會等領域全面延伸，代表了今后農村改革的基本方向。同時，譙城區為民服務全程代理制，體現了中國農村改革限制公權、擴大民權的一貫思路。中國農村改革實質上是國家和農民關系的調整，主要是國家歸還農民的權利。改革30年來，國家歸還了農民的多項權利，諸如土地承包權、自主經營權、發展鄉鎮企業權、進城務工經商權、發展專業合作經濟組織權等。但這些權利大多集中在經濟領域，準確地說是集中在農民的生產經營領域，是“官營退民營進”，政策的著眼點是發展農村生產力、增加農民收入。

當前，農村經濟體制改革大局已定，黨的十七屆三中全會對農村改革發展作出新的戰略部署，明確了在新的起點上推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則。在這種情況下，中國農村改革基本思路應從單純的生產經營領域向政治、社會領域延伸，在維護和發展好農民經濟利益的同時，把改革的著力點放到切實歸還和保障農民的公民權利上來。

2．在改革的核心任務上，要從“放權”、“減負”向“服務”轉變，著力打造服務型政府。

農村改革的核心任務，是由生產力決定生產關系這一基本規律決定的，基本點是保障農民的物質利益問題，維護農民的民主權利問題，解放和發展生產力問題。但在不同階段又有著不同的具體表現。

第一階段的大包干，突出表現為農民“生存權”的吶喊，某種意義上講是“餓”出來的，是生與死的選擇，改革政策對應的主題詞是“放權”。

第二階段的稅費改革，則是“逼”出來的，突出表現為“發展權”的要求，因為過于沉重的稅費負擔牢牢束縛了農村經濟社會的進一步發展，改革政策對應的主題詞是“減負”。

第三個綜合改革的核心任務，存在于廣大農民群眾日益多元化的利益訴求之中，存在于農民在發展中對精神文化的要求和民主權利的新期待之中，它是生產力有了一定發展、解決了溫飽之后的需求，必然要從經濟領域逐步向其他領域拓展，進而推動整個農村社會的進一步轉型。可以說，這個階段改革政策的主題詞應是“服務”。

農村綜合改革的目的就是調整不適應生產力發展的農村生產關系和上層建筑的某些環節，為新農村建設提供體制保障、財力支持和動力源泉，增強農村發展的活力。譙城區為民服務全程代理制的核心是“服務”，目標是建設一個服務型政府，為農民提供更多更好的公共服務。這項改革之所以廣受農民群眾的歡迎，就在于它符合新階段農民對公共服務的強烈需求，昭示了新階段農村改革的核心任務。

3．在改革的方法論上，要從“摸著石頭過河”向“造橋過河”轉變，注重以規范化的制度和機制作為改革的載體。

30年農村改革，我們基本上是“摸著石頭過河”。農村改革走到今天，基本特征已發生重大變化。新階段的農村改革必須積極尋求方法論的突破，實現從體制機制創新向全面制度創新、從政策推進向法律規范、從必然王國向自由王國的飛躍，逐步從原生態的“摸著石頭過河”走向理性的“造橋過河”。“摸著石頭過河”是鼓勵探索，“造橋過河”是把已經探索出來的帶規律性的東西固定化、制度化、系統化，以制度和機制為載體，更加科學、自覺地改革。

譙城區為民服務全程代理制，把基層政府為民服務的項目、方式、程序細化、量化、固定化、規范化，這是“造橋過河”的改革方法。進一步深化農村改革的載體，根本的還是制度，主要的是機制，就是要把為民代理服務等一個個具體做法逐步完善，加以規范化、制度化、程序化、數字化。當前，深化農村改革要加強“造橋過河”的力度，許多試驗探索應逐步走上制度化、法制化。

4．在改革的動力上，要全面貫徹以人為本，從“行政推動式改革”向“農民參與式改革”轉變，始終把農民群眾作為最強大、最可靠的力量源泉。

在波瀾壯闊的農村改革創新歷程中，每一項改革的真正創造者是廣大農民。[4]農民始終是農村改革建設的主體，只有始終尊重農民首創精神，才能充分發揮農民群眾的積極性、主動性、創造性。當前，農村改革已進入攻堅階段，必須全面貫徹以人為本的科學發展觀，以農民視角看待改革，始終把廣大農民群眾作為農村改革最強大、最可靠的動力源泉，不僅要問計于精英，更要問計于民，不僅要決策于廟堂，更要決策于鄉野，最充分地調動農民群眾參與改革、推動改革的積極性，集中農民群眾的智慧和力量。當前，農村改革進入第三步，即實行以促進農村上層建筑變革、建設服務型政府為核心的農村綜合改革。與前兩步改革的重要區別在于，前兩步改革有農民的直接參與和推動，第三步改革是政府的自我革新，與農民直接聯系不明顯，農民基本上是旁觀者，特別是在改革的制度設計上，一個重大的缺陷是忽略了農民的作用，沒有調動農民的參與熱情，缺少推動改革最關鍵的動力源。這是一些地方農村綜合改革特別是鄉鎮機構改革步履艱難的根本原因。[5]30年來鄉鎮機構改革已改了多次，但越改冗員越多，根源在于農民沒參與，上面要求改，基層不想改，每每應付，使改革流于形式。

譙城做法的成功秘訣，是充分調動了廣大農民群眾參與改革、支持改革、監督改革的積極性。通過廣泛征求農民對改革方案方法的意見，使改革得到農民群眾的認可和支持，206項服務項目都與農民生產生活息息相關；通過廣泛深入的宣傳發動，讓農民明白了改革能給他們帶來哪些好處，引導農民掌握政策，調動了其參與的熱情；通過簡化辦事程序，降低了農民參與的門檻，使農民坐在家中就可以參與其中；通過程序公開的陽光操作和建立投訴機制，讓農民切實發揮了監督作用：通過督導和回訪機制，讓農民的評價成為考核政府、部門和基層干部的重要指標。譙城經驗的核心理論價值是“農民參與式改革”，農民參與政府創新。

5.在改革的角色定位上，應把農村綜合改革的突破點放在鄉鎮，關鍵點放在縣(區)，終端點放在農民身上。

譙城區為民服務全程代理制，在制度設計上，突破點在鄉鎮(街道)和村，重點是把鄉村干部工作職能由管理轉向服務；關鍵點在區一級，在政策設計、發起、督導、推動的各個方面，區一級都是核心；終端點在農民，農民既是代理服務的對象，又是政策執行的監督者、檢驗者。這種改革模式，反映了農村改革特別是農村綜合改革的角色定位。

突破點在鄉鎮(包含村一級準政權組織)，是因為鄉鎮是直接與農民打交道、聯系最緊密的最基層政權。作為一級政權而言，鄉鎮的功能又是不完全的，按我們國家的法律規定，很多法律的執法主體都在縣以上人民政府。鄉鎮這一級實際上是處在由政權管理向村民自治過渡這么一個角色上，因此，要強化“平民化”色彩，落實社會管理和公共服務職能，就必須要做到四點：為民服務，依法管理，依靠農民，接受監督。

關鍵點在縣、區，特別是縣。因為這一級政府從職能上說是相對完全的，不僅能夠做得了主，而且縣里的政策關注點、工作側重點、投入傾斜點，直接影響鄉鎮對農民服務的能力和水平。

終端點在農民。因為農民是體驗和檢驗改革成果的顯示終端，改革的成效到底如何？最終要由農民說了算。政府要引導他們樹立法制意識、合作意識(信用)、歸屬意識(集體意識)和市場主體意識，引領他們做新農民，形成與政府職能轉變的良性互動，共同推動經濟發展和社會轉型。

結語

當前,我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路，實現農業現代化的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。[6]

作為農業大省，安徽的農村改革在全國都具有先導性和開創性。從首創農村“大包干”，到首推農村稅費改革，再到首開農村綜合改革先河，農村改革的“安徽經驗”一次次走向全國、引領全國、造福于中國農民。亳州市譙城區推行為服務全程代理的做法，是安徽農村稅費改革后在鄉村社會治理中的又一創造，為當代中國鄉村社區發展的理論研究提供了實踐藍本，也為全國推行為民服務全程代理制提供了經驗和示范。要結合紀念改革開放30周年和貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，宣傳推廣譙城經驗。圍繞社會主義新農村建設，加快農村改革步伐，逐步擴大為民服務范圍，增加為民服務項目；圍繞加快形成城鄉經濟社會一體化新格局，實現城鄉基本公共服務均等化，加快服務型政府建設，建立完善為民服務的長效工作機制。

[1] 溫家寶.不失時機推進農村綜合改革，為社會主義新農村建設提供體制保障[J]．求是，2006，（18）：3-9.

[2] 張新光.中國農村綜合改革的基本內涵及其政策走向[J]．東南大學學報（哲學社會科學版），2007，（1）：9-15.

[3] 劉奇.關于深化農村改革的幾點思考[J]．理論視野，2008,（5）：9-11.

[4] 王光宇.推進新農村建設，實現科學發展[A].農村改革創新親歷記[C].合肥：安徽人民出版社，2008：1-2。

[5] 曹力群.農村社區組織與社區發展[A]．農業部農村經濟研究中心．中國農村研究報告(2000年)[C]．北京：中國財政經濟出版社，2001：65-69.

[6] 中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N]．《人民日報》．2008-10-20.

（責任編輯 慶躍先）