校舍悲劇的體制性根源辨析

馬煥靈

[摘要]20世紀80年代中后期實施的“地方負責、分級辦學、分級管理”的教育管理體制，導致巨額校舍建設費用短缺、“豆腐渣”工程頻現，是造成校舍悲劇的教育管理體制根源。財稅體制所造成的鄉鎮財政困難，使校舍的檢查、修繕成為空談，是釀成校舍悲劇的財政體制根源。現行的以縣為主的教育管理體制，在解決校舍遺留問題上，面臨尷尬局面。改革和完善“省管縣”的教育管理體制和財稅體制，是建設安全型校舍的必然選擇。

[關鍵詞]財政體制；教育管理體制；校舍悲劇

[中圖分類號]G63[文獻標識碼]B[文章編號]1002-2384(2009)02-0031-03

2008年第8期的《中小學管理》刊載了中國災害防御協會金磊先生的《校舍悲劇根源何在?》一文。在該文中，金先生從工程性和非工程性兩個方面提出了全面推進校園安全減災的策略。金先生的觀點很有建設性，其改進策略如果能實施的話，也確實能起到促進校園安全建設的作用。但是，金先生在文中提到：“經費短缺不應成為質量低劣的理由，更不應將責任簡單推向‘體制或管理缺陷。”對此，本人認為：我們在分析校舍悲劇產生的根源時，不能排除建筑本身的質量問題，但更應該關注事件背后的深層次原因——我國基礎教育管理體制問題。

一、原有的以鄉鎮為主的教育管理體制是校舍悲劇產生的根源所在

20世紀80年代初，各行各業的建設需要大量的專門人才，而我國的高等教育供給嚴重不足。國家需要大量的經費滿足教育發展的需要，財政十分吃緊。傳統的中央集權、統一領導、分級管理和中央負責的教育管理體制面臨嚴峻的考驗。在這樣的形勢下，把教育管理的部分辦學權和管理權下放到地方，成為一種必然趨勢。

1985年5月27日，中共中央、國務院頒發了《中共中央關于教育管理體制改革的決定》，標志著我國新一輪教育管理體制改革的開始。概括地說，這一輪教育管理體制改革的方向和內容，就是中央放權給地方，地方逐級放權給鄉鎮，教育行政部門放權給校長。這種體制被稱為“地方負責、分級辦學、分級管理”的教育管理體制。之后，這一管理體制被不斷地以教育法規和行政規章的形式規范、確定下來，如1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》和1992年頒布的《中華人民共和國義務教育法實施細則》。

隨著教育改革的進一步深入，“地方負責、分級辦學、分級管理”的體制逐步顯現出諸多的弊端，與校舍問題密切相關的弊端主要體現在兩個方面。

第一，鄉鎮政府財政無力承擔巨額的校舍建設費用。我國在1985年的教育管理體制改革中確立了以鄉鎮為主的教育管理體制，在1986年開始普及義務教育。中央政府把普及九年義務教育作為一項政治任務壓了下去。義務教育是一種受益范圍超越單個地方行政區域的公共產品，其支出責任理應由各級財政共同負擔。但據國務院發展研究中心的一份調研材料顯示：1999年我國義務教育的投入結構是：鄉鎮財政78％，縣級財政9％，省地市財政11％，中央財政2％。1999年義務教育的投入結構尚且如此，那1986年至1999年間的情況就更可想而知了。事實上，取消人民公社后，由于鄉鎮政府不能再以直接提取“經濟剩余”的形式來形成財政收入，同時也缺乏牢固的稅制基礎，因而重建后的鄉鎮財政一直地位尷尬，鄉鎮財政極度匱乏，甚至有些鄉鎮根本就沒有財政預算。1994年頒布的《中華人民共和國預算法》第二條似乎間接地承認了這一點。一方面，它規定，“國家實行一級政府一級預算”，要求建立鄉鎮預算；另一方面，它又網開一面，允許“不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府的確定，可以暫不設立預算”。既然法律沒有明確規定鄉鎮財政特有的稅收來源和支出責任，各地便出現了“八仙過海、各顯神通”的局面。后來，被人們稱為“三亂”的亂集資、亂收費和亂攤派現象就是那個時期的產物。1993年以后，農民負擔急劇上升的事實，與這一體制直接相關。1994年財政體制實行分稅制改革后，財政支出責任下移到縣以下政府。沒有穩定稅源的鄉鎮財政背負如此沉重的擔子，不設法將負擔轉移給農民就無法支撐下去。普及九年義務教育當然是好事，但中央政府和省級政府在沒有撥出經費的情況下，要求各地鄉鎮完成這項任務，實在勉強。在鄉鎮財政困難、教育責任又重大的“普九”壓力下，“短斤少兩”地建設校舍就成為很多鄉鎮政府唯一可以完成任務的途徑。

第二，鄉鎮財政缺乏監督，分級管理體制成為滋生腐敗的土壤和溫床。在經費管理上，由于“切塊包干”，所以鄉鎮克扣、挪用教育經費的現象普遍存在，拖欠教師工資、貪污私分教育基建經費以及收受賄賂的現象比比皆是。正如《聯合早報》一篇題為《對汶川大地震亡靈的最好紀念》的文章所指出的那樣：“‘豆腐渣工程并不是都江堰、汶川、北川等災區才有的。那批在20世紀90年代初期興建的低質量教學樓，幾乎遍布大江南北的每一個市、縣、鄉、鎮。”

而“豆腐渣工程”的興建，僅僅是校舍悲劇的開始。財稅體制本身的問題所造成的鄉鎮財政困難使得后續的校舍檢查、修繕淪為空談。具體體現在兩個方面：其一，鄉鎮財政由于要發展公共事業而負債累累。媒體報道給人留下的印象是：基層干部大吃大喝、鋪張浪費是造成一些鄉鎮負債累累的主要原因。這種情況當然有，但不應該是農村債務形成的主要原因。事實上，鄉鎮債務不是消費型債務，而是發展型債務，因為其欠債主要是用于修路、修水利、建校舍、進行農田基本建設、發展鄉鎮企業、從事經濟開發等項目。可以斷言，鄉鎮債務主要是在興建公益事業時形成的，是鄉鎮財政收不抵支的必然結果。在這種情況下，鄉鎮財政充其量只夠“吃飯”，有時甚至連這都不夠，還何談校舍的修繕與維護。其二，各級政府之間的財政關系導致鄉鎮政府無法獲得充足的財政來源。1994年實行的分稅制只觸及中央與省級政府之間的財政關系，各省自行處理省內各級政府內部的關系。除浙江省堅持省政府直接與縣政府打交道、避開地級市這個中間層外，大多數省選擇了“市管縣”體制。在我國的政治體制下，財權與事權是自上而下分配的。因此，很容易形成這樣一種局面：財權逐級向上集中，事權逐級向下分解。在“市管縣”的格局下，市級政府往往一方面截留省里撥付的資金；另一方面，想方設法“盤剝”縣級政府的財源，結果造成縣級財政的巨大缺口，而縣級政府同樣會將自己的財政困難轉移到鄉鎮，鄉鎮政府早已變得負債累累。在這種情況下，籌集校舍的維護和修繕經費無異于空談。

二、以縣為主的教育管理

體制在校舍問題上仍遇尷尬

2001年，國務院作出了《關于基礎教育改革與發展的決定》，基礎教育開始實行“地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。2002年，國務院又頒發了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，要求各地進一步貫徹全國基礎教育工作會議精神，切實推進農村義務教育管理體制的改革。從這幾年的實施情況看，該體制的實施較有成效地解決了校舍問題。農村中小學的校舍條件得到了顯著改善，教師的居住條件也有明顯改觀。

但是，我們還應該看到，以縣為主的管理體制的實施，在解決校舍的歷史遺留問題上，局面尷尬。上個世紀90年代末，有些學校為完成“普九”達標任務，集中一切可以集中的力量，大搞基建，提出了“一年普九、三年還賬”的發展口號。于是各校紛紛借款、貸款，改善辦學條件，順利通過了“普九”驗收，而達標后政策卻變了，中央不準再征收農村教育費附加，于是還債失去了可靠的來源。目前許多學校仍有巨額欠款沒有還上。在某些地區，學校欠建筑單位的錢、普通農民的錢、教師工資及學生交的基建借款等情況仍然很嚴重。地方政府也多次研究解決辦法，但結果差強人意，主要是在責任劃分上難以達成一致：鄉鎮政府認為教育管理上收到縣，鄉鎮沒有義務還賬；而縣級部門則認為，這些欠款是未實行以縣為主的教育管理體制時欠下的舊賬，所以縣級部門沒有責任去還。兩級政府相互推諉，都不采取具體措施去解決問題。在有些地區，建筑承包商鎖校門的事件時有發生，此類事件嚴重影響了學校正常的教育教學秩序。

三、基于校舍問題的體制改革反思

以縣為主的教育管理體制在推進義務教育發展中確實取得了極大的成效。但任何事物在發展初期總會存在這樣那樣的缺陷與問題，完善新的義務教育管理體制是一個長期的系統工程。

目前，由于缺少一個相對統一的省以下財政體制改革的思路與方案，所以縣區級政府與教育行政部門的職能越來越多，財權卻越來越萎縮，事權與財權不平衡，財政壓力過大。1994年的分稅制改革，主要解決了中央與省級政府之間財權劃分的問題，而對于省以下各級政府之間財力劃分的比例、規范等問題，卻遠未涉及。在實際運行過程中，省級政府多模仿中央與省級政府的財權劃分比例，處理省級政府與地市級政府的財權劃分。下級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上，只能被動接受上級政府的安排，不可能有討價還價的余地。這樣也就造成了財權不斷上移，而事權卻不斷下放，基層政府的日子越來越難過的局面。基于此，恰逢國家中長期教育發展規劃即將出臺之際，我們建議：

第一，將“省管縣”體制改革進行到底。政府管理鏈過長的結果，是使中央對地方的兩個最主要的行政管理手段——公共政策和財政轉移支付難以正常落實。政府層級減少的最大好處在于，可以從根本上遏制公共政策執行過程中的“漏斗效應”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執行過程中因失誤而帶來政策性的浪費，增強中央的宏觀調控能力。

第二，盡快制訂一個相對統一的省以下財政體制改革的思路與方案。其內容應包括省以下各級政府的事權劃分、財力分配、稅種分配、轉移支付的辦法等。建議財政部總結歸納省以下財政體制框架的先進經驗和成功做法，供各地參考使用。具體做法，則由各地根據自己的實際情況制訂相關的實施細則。

總之，校舍悲劇是一個歷史性的悲劇，我們的確應該如金磊先生那樣反思校舍的工程性問題，但是我們更應該挖掘悲劇的體制性原因。只有不諱疾忌醫，改革和完善教育管理體制，才能為建設安全型學校打下堅實的基礎，真正促進基礎教育與地方經濟社會的協調發展。

編輯張葳